在政府工作报告中，温家宝总理提出2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。这让长期工作在农村基层的代表委员激动不已。全国人大代表吴木根激动地说：“低保覆盖全国农村，城镇困难居民和农村困难农民从此‘同享一片蓝天’，这是城乡和谐发展的重要一步。”普及农村低保的一锤定音显示了党中央、国务院加强“三农”工作的决心。

    农村低保是较适宜的制度选择

    从上世纪90年代，我国开始探索建立农村低保制度，从试点开始，逐步向面上推进。1994年，山西民政厅在阳泉开展了建设农村社会保障试点。1996年底，民政部正式下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，开始在全国进行试点工作。

    到目前为止，全国已经有25个省、市、自治区建立了农村低保制度，农村低保对象已达1509万人。

    但是统计数字显示，截至2005年末，农村绝对贫困人口数量有2365万人，低收入群体数量为4067万人。这些农村贫困人口构成已发生变化，主要由缺乏正常劳动能力和基本生存条件的人群构成。从一些地区的实践看，迫切需要一种比区域性扶贫政策更加适应的机制，而农村最低生活保障是较适宜的制度选择。

    “在过去的集体经济时有对五保户进行生活救助，但长期以来集体经济萎缩使对五保户的救助力度越来越弱。”全国政协常委、经济委员会副主任陈耀邦介绍说。如何充分尊重广大农民的平等生存权，建立以提供最低生活保障，缩小农民和城市居民的差距，让农民共享政府福利为主旨的农村低保制正是切中了这一系列问题的“命门”。

    农村低保应与特困户救助并轨

    “以前对城里人的低保羡慕得很，现在我们农民也有了，这个消息太让人兴奋了。可是不知道哪些人能领到低保补助呢？”河南商水县袁老乡的樊学田道出了他的疑惑。闻大中委员的回答给了老樊一个明白：常年有病的、丧失劳动能力的、老无所养的农民，都应该纳入低保范围。

    全国政协委员陈耀邦说，生活在绝对贫困线以下，年收入低于683元的农民，过去集体经济中的五保户和农村的残疾人，以及在革命年代做出过贡献的老干部、老党员、老战士应都在低保考虑的范围内。

    “应按照农村低保与农村特困户救助并轨的原则，推进农村低保建设。”全国政协委员储亚平这样表示。

    针对这些人群，低保补助标准到底是多少？今年的中央一号文件提出，在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

    全国人大代表张燕丽说，根据经济实力来确定标准，但标准怎么定没有统一的规定。据记者了解，在已经建立农村低保制度的省份中，沿海经济发达地区的农村低保标准高于内陆地区。如浙江确定的年农村低保线接近1800元；福建自2004年以来是1000元，今年调高到1200元；山西的平均标准是每人每年676.5元；2006年，陕西财政支出保障金1.99亿元，将80万名农民纳入低保。

    避免申请不便和发放不及时

    “进村上门看房子，进屋看被子（谷子），吃饭看盘子，穿着看身子（家庭用品），银行看折子”是一些实行低保制度的地方采取的识别保障对象的办法，就是通过对申请者实际生活状况的粗浅考察来确定是否接受申请者的申请。

    对于这种简单粗放的办法，王建伦委员认为，这种方式需要加以改进。应该利用更加完善、更加合理合法的手段来规范好农村家庭收入具体计算办法，从而保证政策的透明度。

    在已经推行低保的省份，普遍反映在依据保障标准识别、确定保障对象时，面临着许多现实的难题。和城镇居民相比，农村居民在收入界定上存在一定困难。农村居民收入以实物为主，难以货币化；收入受季节、自然气候影响较大，不够稳定，外出务工增加了收入的不稳定性；具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的农民，收入界定困难。

    根据已经实行低保制度的省份提供的经验，他们在实践中摸索的一些行之有效的方法值得借鉴，比如在工作机制上，形成了政府主导、民政主管、部门配合、乡村落实的工作机制；在低保管理方面，实行较为严格的对象审批和动态管理制度，规定了“个人申请—村委会评议—乡镇审核—县级民政部门审批”的程序，完善了张榜公示、民主监督等措施。

    低保的申请和审批是一项复杂的工作，因此程序不能太过于简单，也不能太过于复杂。因此，代表委员们还呼吁，要研究制定农村低保申请的程序，以方便、快捷为主，避免低保申请不便、审批迟缓、发放不及时等情况发生。

    王化文代表为此建议，“国家应当加快农村低保制度的建设步伐，主要是规范制度办法，加大对财政困难省和粮食主产区的支持力度。”

    要随时启动问责机制

    有代表认为，在农村全面建立最低生活保障制度，关键在于资金的筹措上。在不久前召开的政协十届五次会议的首场新闻发布会上，新闻发言人吴建民说，全国普及农村低保的资金最少应该是60个亿，中央财政只给30个亿，地方政府还要承担30个亿。储亚平委员认为，应明确市、县两级资金匹配比例。

    地方财政承担30个亿不是一个小数目，来自重庆的全国人大代表金烈担忧，依靠各级财政筹措资金的办法，在经济条件尚好的地方才有可能维持。在许多欠发达地区，财政困难，无力为农村低保提供足够资金支持。同时，乡村集体经济实力薄弱，难以拿出较多资金支持农村低保，并且欠发达地区农村“三无”对象和贫困人口数量众多，这些问题都会直接影响到农村居民最低生活保障制度的建立。面对这种情况，吴木根代表表示，中央应加大财政转移支付力度，并采取相应措施，把好事办好。

    面对资金难题，全国政协王建伦委员支招说，政府应调整个人所得税的使用方向，把资金用在改善低收入群体的生存状况上。“去年全国个人所得税是1400个亿，从这些钱中拿出些来，充实地方政府要承担的30个亿，有什么不合适的吗？”

    “一些地方政府不负责任，怕麻烦，有的时候乡镇领导偷偷安排自己的亲朋好友把低保名额占用了。”全国人大代表毛丰美说，要保证国家出的钱真正用到农民身上，需要在加大投入的同时，加强监督和审计力度。

    全国政协委员储亚平也不无忧虑地说，目前，全国市、县级财政对上级补助资金过于依赖，对城乡社会救助资金投入欠缺，存在列而少支、不支，甚至不列的现象，造成救助资金不能按时足额发放。因此他建议，将农村低保工作列入政府考核目标，加强对农村低保工作的领导力度。“如果没有完成，要启动问责机制。”储亚平的口气非常坚决。（来源：农民日报/宁启文 张丛 宋修伟 曹茸）