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关于2004年中央和地方预算执行情况及

2005年中央和地方预算草案的报告

——2005年3月5日在第十届全国人民代表大会第三次会议上

中华人民共和国财政部


各位代表:

受国务院委托,现将2004年中央和地方预算执行情况及2005年中央和地方预算草案的报告提请十届全国人大三次会议审议,并请全国政协各位委员提出意见。

一、2004年中央和地方预算执行情况

2004年,各地区、各部门认真贯彻中央确定的方针政策和十届全国人大二次会议的有关决定、决议,经济建设和各项社会事业发展都取得了新的成就,人民生活进一步改善。中央和地方预算执行情况也比较好。

全国财政收入在2003年突破两万亿元的基础上,再上新台阶,达到26355.88亿元(不含债务收入,下同),比上年增加4640.63亿元,增长21.4%,完成预算的111.8%;全国财政支出28360.79亿元,比上年增加3710.84亿元,增长15.1%,完成预算的105.9%。收支相抵,支出大于收入2004.91亿元。

分中央与地方来看:中央财政总收入15081.54亿元,比上年增加2150.71亿元(已扣除新增出口退税指标1275.32亿元),增长16.6%,完成预算的109.1%;中央财政总支出18274.39亿元(含对地方税收返还和补助支出10378.77亿元),比上年增加2145.88亿元,增长13.3%,完成预算的107.4%。中央财政赤字3192.85亿元,比十届全国人大二次会议批准的3198.3亿元减少5.45亿元。地方财政总收入22258.53亿元(含中央税收返还和补助收入),比上年增加4147.14亿元,增长22.9%,完成预算的112.6%;地方财政总支出21070.59亿元(含上解中央支出605.42亿元),比上年增加3222.18亿元,增长18.1%,完成预算的106.6%。地方财政收支相抵,结余或结转1187.94亿元。上述预算执行数字,在决算编制汇总后,还会有些小的变化。

2004年中央预算执行及财政工作的主要情况是:

(一)依法组织预算执行,合理使用超收收入。

2004年,在党中央、国务院的正确领导下,全国人民顽强拼搏、艰苦奋斗,积极贯彻中央确定的方针政策,国民经济主要指标都明显好于预期。国民经济的持续快速健康发展和企业效益的大幅度提高为财政大幅增收奠定了坚实基础,广大纳税人依法诚信纳税、财政税务海关部门强化管理为财政增收提供了有力保障。2004年,全国财政收入增收4640.63亿元。如果把为解决历史欠退而增加的1275.32亿元出口退税额(财务上作冲减收入处理)计算在内,全国财政收入增收5915.95亿元,增长27.2%。主要税种完成情况分别是:国内增值税比上年增收1781.18亿元,比预算超收1002.31亿元;海关代征进口税收比上年增收900.79亿元,全部体现为超收;企业所得税比上年增收1030.78亿元,比预算超收710.3亿元;个人所得税比上年增收317.87亿元,比预算超收115.91亿元;国内消费税、营业税分别比上年增收319.05亿元和736.16亿元,比预算超收251.31亿元和350.61亿元。上述六项主体税种2004年共增收5085.83亿元,占实际增收总额5915.95亿元的86%。

同时,也要看到增收中有2000亿元左右是超常规或一次性因素形成的。一是2004年部分行业投资增长过快和物价上涨增加了一部分收入。由于我国实行生产型增值税,并主要在工业环节征收,增值税随投资和工业增加值的过快增长比常年多增加700—800亿元。二是2004年由于出口退税机制改革,比正常年份少退税一个季度,加之平均调低出口退税率3个百分点,当年相应共少退税近1000亿元。三是税务部门清理过渡性账户也增加了近300亿元收入。

2004年,中央财政实际比预算超收2537.71亿元(未扣除新增出口退税指标)。按照党中央、国务院关于认真落实科学发展观的指示精神,并根据《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》及十届全国人民代表大会二次会议有关决议的要求,同时考虑到相当一部分超收是经济运行中一些超常规或一次性因素增加的收入、不宜用于扩大经常性开支,2004年中央财政超收收入主要用于解决历史欠账和增加经济社会统筹发展方面的支出。具体是:新增出口退税指标1275.32亿元,用于解决部分历史陈欠;车辆购置税超收35.7亿元按规定专款专用;按有关法律、法规和财政体制规定增加教育科学支出、对地方税收返还、一般性转移支付、民族地区转移支付321.03亿元;支持农村税费改革和粮食生产156.04亿元;解决退耕还林粮食历史挂账404.85亿元;增加企业退休人员基本养老金和城镇居民最低生活保障补助32.5亿元;拨付全国社保基金148.56亿元;支持企业关闭破产补助30亿元;增加抗灾救灾等其他支出133.71亿元。这样安排,既体现了瞻前顾后、防范风险,落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观,又控制了一般性支出,支持了宏观调控和经济社会统筹发展。中央财政预计超收收入安排使用的情况,国务院已向全国人大常委会报告。地方财政超收部分由地方安排使用,主要用于缓解县乡财政困难、教科文卫、支农及消化历史债务等方面。

(二)统筹兼顾,积极落实科学发展观。

1.采取一系列政策措施,促进粮食增产和农民增收。2004年中央财政预算安排,把支持“三农”放在首要位置,加大了投入力度,实施了一系列优惠政策。3月下旬,党中央、国务院根据宏观经济运行的新情况,特别是粮食生产面临的新形势,决定进一步采取更加有力的措施加大解决“三农”问题的工作力度。财政部服从服务大局,千方百计克服困难筹措资金,追加156.04亿元支农支出;各级财政部门积极主动采取措施,扎扎实实地将“两减免三补贴”政策落在了实处。在取消除烟叶以外的农业特产税的基础上,吉林等8个省份免征或基本免征农业税;河南等11个粮食主产省及广东省降低或自主降低农业税税率3个百分点;山西等11个省份降低农业税税率1个百分点。29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实行直接补贴;河北等13个粮食主产省对水稻、小麦、玉米、大豆等品种实行了良种补贴;对中央直属垦区和66个粮食主产县购置大型农机具实施补贴。中央财政落实“两减免三补贴”政策共安排补助支出313.2亿元。与此同时,中央财政还积极采取以下支农政策措施:一是主动配合调增用于农业的国债项目资金,2004年安排380亿元,占当年新增国债项目资金总额的34.5%;二是为缓解因粮食等基本食品价格上涨对社保对象生活带来的影响,从2004年下半年起提高企业退休人员基本养老金标准增支22.5亿元,追加城市低保补助资金10亿元;三是新增农业综合开发资金主要用于粮食主产区,并将改善农业生产条件的63.16亿元资金由有偿使用全部改为无偿投入;四是认真落实教育、卫生、文化新增支出主要用于农村,以及稳定农业生产资料价格的优惠政策;五是取消、免征、降低了十几项涉农行政事业性收费;六是支持农村劳动力转移培训200多万人,其中有80%左右的人实现就业。总之,2004年,中央财政支持“三农”的力度是多年来最大的。由于政策好、天帮忙、人努力,粮食生产出现了好形势,农民得到了实惠,物价上涨势头得到遏制,为中央从“三农”入手加强和改善宏观调控奠定了坚实的基础。

2.调整财政投资的方向和力度,有效缓解部分行业投资增长过快的势头。按照“五个统筹”的要求,主动配合调整国债项目资金的使用方向,有保有压,重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要,对其他投资项目宜缓则缓,特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。在此基础上,切实加强国债项目资金预算管理,把好审核关,并严格按工程进度拨款。全年结转国债项目资金456.92亿元。另外,适时调整房地产行业的有关减免税政策,并通过调整土地出让收益支出结构、将部分土地出让金用于农业土地开发等措施,在加大支持农业的同时控制城市扩建速度。这些措施,为有效实施宏观调控,促进经济社会协调发展,发挥了积极作用。

3.大力支持就业再就业和社会保障工作,促进社会和谐发展。认真落实中央关于就业和再就业各项财税优惠政策,继续支持实施“大学生志愿服务西部计划”,2004年中央财政增加再就业补助资金22.25亿元,增长54.6%。地方财政也相应安排就业补助支出,有力地促进了就业再就业工作。继续做好“两个确保”和低保工作,努力保障困难群众基本生活。中央财政用于下岗职工基本生活保障补助资金144亿元,确保了下岗职工基本生活费按时足额发放,并积极推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。中央财政用于养老保险专项转移支付资金524亿元,确保了企业离退休人员基本养老金按时足额发放。另外,支持吉林、黑龙江两省开展完善城镇社会保障体系试点工作。

中央财政安排补助资金2.96亿元用于支持地方稳妥推进新型农村合作医疗试点,并从彩票公益金中安排3亿元用于农村医疗救助制度建设。安排专项转移支付资金15亿元,地方财政也相应安排资金,建立了改善部分企业军转干部生活困难状况的财政保障机制。拨付特大防汛抗旱补助费和应急度汛项目资金17.01亿元,特大自然灾害生活救助补助费40亿元,地方财政也相应安排了资金,不仅及时解决了灾民生产和生活困难问题,而且应对自然灾害的应急拨款机制得以建立,救灾物资和装备得以较好充实。

4.加大教科文卫事业投入,促进社会各项事业发展。2004年,全国教育支出增加421.89亿元,增长14.4%。其中,中央财政教育支出增加43.23亿元,增长15%。积极改善农村基础教育办学条件,继续支持实施全国中小学危房改造工程、“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村中小学布局调整等重点项目。初步形成了以对农村中小学贫困生免费发放教科书、免杂费和补助寄宿生生活费,高校国家助学贷款和资助高校特困生生活费为主要内容的国家资助贫困生财政投入体系,为中西部农村义务教育阶段2400多万贫困家庭学生免费提供了教科书,受到了学生和家长及社会的广泛好评。加大对基础研究、高技术研究和社会公益研究以及非营利性科研机构的投入,继续支持国家科技基础条件平台建设、中科院“知识创新工程试点”等。2004年,全国科技支出增加98.5亿元,增长13.7%。其中,中央财政科技支出增加52.34亿元,增长11.9%。继续支持全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程等,加强了基层文化建设。安排公共卫生专项资金40亿元,支持疾病预防控制体系、医疗救治体系、卫生执法监督体系、农村卫生服务体系能力建设,以及艾滋病、结核病、血吸虫病、地方病等重大疾病预防控制和救治工作。安排补助资金近2亿元,实施“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”试点工作,较好地调动了农民执行国家计划生育政策的积极性。2004年,全国共安排经费8.48亿元,其中中央财政安排2.75亿元,有效保障了高致病性禽流感防治工作的需要,并出台了一系列财税扶持政策,有力缓解了禽流感对家禽养殖户以及相关企业造成的不利影响。

5.加大行政政法投入,促进政权建设。2004年中央财政安排政法专款补助31.3亿元,支持改善贫困地区基层政法单位办案条件;安排专项经费4亿元,支持深圳、珠海、广东、北京、天津、上海等地“大通关”建设;安排资金2.5亿元,支持开展全国第一次经济普查工作;安排专款9.2亿元,支持在14个省(市)进行监狱体制改革试点;出台了对因公牺牲公安民警发放特别补助金和特别慰问金的政策,发挥了弘扬正气、激励广大公安民警更好地为维护社会稳定和人民安全而忘我工作的积极作用。中央财政还积极探索建立有效的激励和约束机制,支持和推动地方各级财政建立与完善政法经费保障机制,不断加大投入。支持参与建立处置涉外突发事件应急机制等,保障驻外机构和中国公民安全和反恐需要。

(三)稳步推进改革,促进企业发展和经济体制完善。

1.出口退税机制改革取得阶段性成效。按照“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展”的改革原则,各级财政会同有关部门密切跟踪改革情况,足额安排出口退税资金,积极组织协调,及时完善相关办法,确保了改革的顺利实施。除及时办理当年出口退(免)税2187.74亿元、确保正常需要和“新账不欠”外,还通过使用超收收入,利用由于实行国库集中支付改革而增加的中央库款余额,全部清偿了历年欠企业和地方的出口退税。这项改革的成功推进,提高了国家信誉,维护了政府形象;有效缓解了出口企业和地方财政资金紧张状况,降低了出口企业的财务成本,增强了企业的竞争和发展能力,推动了出口大幅增长;促进了财政收入体制的完善,提高了地方政府参与出口退税管理的积极性。

2.增值税转型等改革试点顺利实施。在东北地区部分行业实行生产型增值税向消费型增值税转型试点,不仅是落实中央振兴东北地区等老工业基地战略的重要政策措施,也是促进提高企业竞争力、加快技术改造和产品更新换代的需要。2004年推进这一改革时面临减少一部分财政收入和刺激投资增长两个矛盾。财政部门从促进经济和财政长远发展的战略出发,积极会同有关部门精心测算分析,科学制订方案,采取投资过热行业暂不纳入试点范围和实行增量抵扣等办法,较好地化解了上述矛盾。经国务院批准,自2004年7月1日起,对东北地区的装备制造业等8大行业实行了增值税转型试点,允许纳入试点范围的企业新购进机器设备所含增值税实行增量抵扣办法。同时,对东北地区工业企业的固定资产和无形资产,允许在现行规定折旧年限或摊销期限的基础上,按不高于40%的比例缩短折旧年限或摊销期限,并将内资企业计税工资税前扣除标准统一提高到1200元/人月。东北地区的省级人民政府可在中央授权范围内自行调整部分矿山油田企业的资源税税额标准。增值税转型等改革方案的及时推出和顺利实施,既有效促进了东北老工业基地振兴,为将增值税转型改革推广到全国、促进经济和财政发展奠定了基础,又为财政充分发挥调控职能作用积累了宝贵经验。

3.积极支持国有企业和金融改革。中央财政及时安排拨付国有企业政策性关闭破产补助资金199.47亿元,共安置职工53.75万人。积极推进并完成了第一批中央企业分离办社会职能试点工作。调整铁路系统的房产税和城镇土地使用税政策,促进铁路体制加快改革。支持中国银行、建设银行、交通银行进行财务重组和改制上市,落实中国人保、中国人寿两家保险公司上市的所得税返还政策,对部分地区深化农村信用社改革试点实行了税收优惠政策和保值储蓄贴补息补贴政策。这些措施有力地促进了国有企业改革和金融改革的不断深化。

(四)加强管理,进一步提高依法理财水平。

继续深化部门预算改革,完善定额标准体系,在人事部等5个中央部门进行了实物费用定额试点,并对一些跨年度的重大支出项目进行了绩效评价试点。增加信息产业部等7个中央部门进行“收支两条线”管理和综合预算改革试点,地方也加大了改革力度。140个中央部门及所属2600多个基层预算单位实行了国库集中支付改革。全国政府采购规模突破2000亿元,资金节约率在10%左右。制定了《财政违法行为处罚处分条例》,已由国务院颁布施行。对行政审批事项进行了全面清理,财政部分三批共取消行政审批项目38项、调整审批项目6项,并对各财政行政许可事项的许可条件、程序、期限及监督检查作出了具体规定。加强财政监督特别是对重点财政资金使用的有效性监督,共查处有问题资金895.2亿元,核减中央财政支出39.8亿元,增加中央财政收入76.3亿元。

总之,2004年预算完成情况比预计的要好,工作也取得了一些新的成绩。但要清醒地认识到,预算执行中仍存在一些不容忽视的问题。一是部分地区基层财政比较困难,基层政权保障和公共服务能力亟待增强;二是经济发展中的矛盾和问题有向财政转移和积聚的趋势,特别是金融和地方政府债务潜在风险增大,防范和化解财政风险的任务十分艰巨;三是按照科学发展观要求,许多亟待加强的经济社会发展薄弱环节保障力度还不够等。对上述问题,国务院高度重视,财政部和有关部门及地方政府积极采取有效措施,着力深化改革,优化支出结构,加大工作力度,有些已在2005年预算等相关工作中作出相应安排,有些正在积极探索解决办法。另外,审计署对2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计结果还表明,财政资金损失浪费现象仍然较为严重,使用效益亟待提高,监督管理有待进一步增强。为此,国务院已要求各有关部门和地方政府切实按照全国人大有关决议要求和审计意见,扎实整改审计发现的问题,认真依法理财和为民理财,加强对财政资金使用全过程的监督管理,完善内控机制,不断推进财政财务管理工作的规范化,努力从机制上、制度上预防各类违反财经法规问题的产生。据统计,目前已完善各项制度规定87项,有754人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。对年初不能列入部门的代编预算,财政部已建立向国务院和全国人大报送的制度,并在执行中按规定尽快下达。有关整改情况国务院已经向全国人大常委会第十三次会议进行了专题报告。

二、2005年中央和地方预算草案

根据中央对今年经济工作的部署,2005年编制预算和财政工作的总体思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会和中央经济工作会议精神,以科学发展观为统领,以促进经济发展、壮大财政实力为主题,以坚持以人为本、构筑公共财政体制为基础,以实施好稳健财政政策、推进改革为动力,着力提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性,促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

(一)关于实施稳健的财政政策。

2005年实施稳健的财政政策,是中央根据经济形势变化作出的一项重大决策。1998年以来,我国连续实施了7年的积极财政政策,为应对亚洲金融危机影响和国内需求不足的问题,促进经济稳定增长,发挥了重大的作用。当前,我国经济供求关系已发生了变化,经济结构调整任务突出。一方面,农业、教科文卫、环境保护、社会保障、基础设施等需要加强;另一方面,一些行业投资增长过快、重复建设严重的现象比较突出。目前全社会投资规模已经很大,社会资金增加较多,通货膨胀压力依然存在。这些情况充分说明,有必要也有条件由扩张性的积极财政政策转向松紧适度的稳健财政政策,主要体现为适当减少财政赤字,适当减少长期建设国债发行规模,并着力调整财政支出结构和国债资金投向结构。拟安排中央财政赤字3000亿元,比上年预算减少198.3亿元;拟安排长期建设国债800亿元,比上年减少300亿元;同时增加中央预算内经常性建设投资100亿元。保持上述规模的赤字和长期建设国债,主要是为了全面落实科学发展观,按照“五个统筹”的要求,加强农业、教科文卫、社会保障、环境保护和生态建设等薄弱环节,特别是粮食增产和农民增收的长效机制尚不完善,需要财政加大支持力度;相当规模的在建国债项目,仍需国债资金继续支持;西部大开发、振兴东北地区等老工业基地,促进中部崛起,推动区域协调发展,也需要国债项目资金的支持;国内外形势还存在不少不确定因素,需要我们加快发展,并留有必要的财力准备。另外,随着经济发展和国内生产总值的增长,2005年预算赤字占国内生产总值的比重将由2004年的2.5%下降到2%,降低0.5个百分点。

(二)关于2005年预算的主要指标安排。

2005年预算的主要指标安排如下:中央财政总收入16662.08亿元,比2004年增加1580.54亿元,增长10.5%。中央财政总支出19662.08亿元,比2004年增加1387.69亿元,增长7.6%。中央财政收支相抵,赤字3000亿元,比2004年预算减少198.3亿元。2005年,中央财政安排国债项目资金800亿元,比上年减少300亿元,其中700亿元纳入中央预算,100亿元代地方政府发行,同时增加中央预算内经常性建设投资100亿元。2005年中央财政需归还到期国内外债务本金3923.4亿元,加上弥补当年赤字3000亿元,中央财政国债发行总规模为6923.4亿元。另外,代地方政府发行100亿元。汇总中央和地方财政收支安排,2005年全国财政收入29255.03亿元,增加2899.15亿元,增长11%;全国财政支出32255.03亿元,增加3894.24亿元,增长13.7%。

2005年,全国财政收入增幅安排11%,这一方面考虑了中央经济工作会议确定的宏观经济预期指标;另一方面,考虑了各种减收因素。为落实“五个统筹”、支持经济体制改革、促进发展、维护社会稳定,2005年将继续执行并出台一系列财税优惠政策,如进一步降低或免征农业税,继续调低关税税率,执行中国—东盟自由贸易区等区域或双边优惠关税安排,落实支持就业和再就业、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起、鼓励高新技术产业发展税收扶持等政策,以及足额安排出口退税和适当安排归还出口退税陈欠所需资金等,都将相应减少财政收入。2004年财政收入中的超常规或一次性因素随着情况变化也将减弱或消失。加之近几年财政收入增长基数越来越高,财政收入大幅增加的难度将进一步加大。因此,2005年全国财政收入安排既比较稳妥,又比较积极。

(三)关于2005年预算支出安排保障的重点。

按照实施稳健财政政策的要求,2005年中央财政支出安排,将着力协调,着眼长远,有促有控,向经济社会事业发展薄弱环节倾斜,促进经济结构优化;向困难地区、困难群体和困难基层倾斜,促进构建和谐社会;向改革创新倾斜,促进经济增长方式转变。主要安排情况是:

1.继续加大对“三农”的投入和政策支持力度。一是深化农村税费改革。2005年,在全国大范围大幅度减免农业税。592个国家扶贫开发工作重点县一律实行免征农业税;2004年农业税税率降低1个百分点的省份再降低4个百分点,2004年农业税税率降低3个百分点的省份再降低2个百分点。在全国范围内免征牧业税。中央财政将新增转移支付资金140亿元,用于支持地方落实这些政策。2006年起全国将全部取消农业税,并由中央财政按规定给予转移支付补助。去年以来全国农村税费改革已由过去的“规范税费、减轻负担”转到逐步取消农业税的新阶段。只有大力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革,才能切实巩固取消农业税的改革成果。二是稳定和完善支持粮食生产的有关政策。一方面,加大对种粮农民的补贴力度,确保粮食主产区100亿元对种粮农民的直补资金规模不减少,有条件的省份可以适当增加;中央财政安排良种补贴资金37亿元,比上年增加8.5亿元,增长29.8%;安排农机具购置补贴资金3亿元,比上年增加2.3亿元,增长328.6%;另一方面,在缓解部分县乡财政困难的政策中,安排专门资金对产粮大县给予支持。三是大幅度增加农业科技投入,加强农业科技创新能力建设,进一步完善农业技术推广体系。增加重大农业技术推广专项补贴。四是增加农业农村基础设施建设、生态建设、农业综合开发、扶贫开发等方面的投入。五是继续落实新增教育、文化、卫生支出主要用于农村的政策。六是继续支持农村劳动力转移就业和农民技术培训工作。

2.缓解部分县乡财政困难。为巩固和发展农村税费改革成果,提高基层执政能力,维护基层政权和社会稳定,促进协调发展和构建和谐社会,中央财政在继续加大对财力薄弱地区转移支付力度的同时,从2005年起,按照“以奖代补”的思路,建立激励约束机制,安排150亿元对地方实施“三奖一补”政策。即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入,以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付(包括动用中央财政对省的财力性转移支付在内)给予奖励,充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性;对县乡政府精简机构和人员给予奖励,促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本;对产粮大县给予奖励,确保粮食安全,调动产粮大县抓好粮食生产的积极性;对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助,体现公平和避免“鞭打快牛”。同时,将强化监督管理,确保奖补资金分配和使用的规范、安全、有效;采取继续增加财力性转移支付、创新省对县及县对乡财政管理模式、强化县乡财政管理等配套措施,实施综合治理,确保政策目标的顺利实现。经过上下共同努力,力争用三年左右的时间,使县乡财政困难状况有明显缓解。

3.加大对社会发展薄弱环节的投入。中央财政安排教育、科技、卫生、文体广播、计划生育、公检法司等支出1297.09亿元,比上年增加178.76亿元。教育事业费增量按规定主要用于农村,加强义务教育特别是农村义务教育,继续实施国家西部地区“两基”攻坚计划,推进农村中小学危房改造和现代远程教育工程。加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”政策的实施步伐,从今年春季学期开始,国家将对592个国家扶贫开发工作重点县约1400万名农村义务教育阶段家庭贫困中小学生全部免费提供教科书,免收杂费,同时逐步对寄宿生补助生活费,为此,中央财政安排13亿元,地方财政安排28.1亿元,2005年中西部地区享受免费教科书的农村义务教育阶段家庭贫困中小学生人数将达到约3000万人。继续完善高等学校贫困家庭学生资助政策体系。新型农村合作医疗试点补助安排10亿元,比上年增加7.04亿元。公共卫生体系建设支出安排(含艾滋病、血吸虫病、地方病等重大疾病控制)42亿元,比上年增加2亿元。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点安排4亿元,比上年增加2亿元,并从中央财政扶贫资金中安排部分经费用于支持“少生快富”试点。贫困地区公检法司专项补助经费安排48.1亿元,比上年增加16.8亿元。此外,根据对外交往和经济合作的需要,对外援助支出安排69.2亿元,比上年增加8.5亿元。

4.大力支持就业再就业和社会保障工作。一是继续支持做好就业和再就业工作。认真落实中央各项财税优惠政策,继续加大对再就业的资金投入。中央财政再就业支出安排109亿元,比上年预算安排增加26亿元。二是继续支持完善城镇社会保障体系。支持做好国有企业下岗职工基本生活保障工作,基本完成向失业保险并轨任务。三是完善和落实各项社会保障政策。包括支持完善城市居民最低生活保障制度,解决好部分企业军转干部生活困难问题,落实军人优抚安置各项政策,做好农村“五保户”生活保障和城乡医疗救助工作等。同时,积极做好自然灾害救济工作,对其他特殊困难群众,也将给予扶持和救助。

5.继续增加对地方转移支付。为进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平,促进地区之间协调发展,2005年中央财政进一步增加对地方特别是中西部地区的转移支付,除税收返还和体制性补助4499.21亿元外,安排对地方转移支付6724.87亿元,比上年增加725.31亿元。其中,财力性转移支付3093.43亿元,比上年增加508.98亿元。2005年,中央对地方税收返还和补助支出合计11224.08亿元,占中央财政总支出的57.1%。

6.积极推进各项改革。一是进一步支持国有企业和国有资产管理体制改革,推进金融和投资体制创新,加快铁道、邮政体制改革,促进电力、电信、民航等行业改革重组,推动棉花、化肥、食糖等主要商品流通体制的市场化改革等。其中,安排国有企业政策性关闭破产资金170亿元。二是巩固和发展出口退税机制改革成果。根据新的出口退税分担机制规定,2005年中央财政安排出口退税指标2891.4亿元,地方也要足额安排,确保及时退税,坚决做到“新账不欠”,同时,积极研究解决出口退税机制运行中出现的部分地区出口产品征税与退税不匹配等新问题,努力完善改革机制和办法。三是积极稳妥推进增值税转型等改革。在总结试点地区经验、完善措施的基础上,研究在全国范围内推行的实施方案。做好内外资企业所得税“两法”合并的各项研究准备工作,进一步完善个人所得税和消费税的相关政策。认真履行中国加入世贸组织的承诺,从2005年1月1日起,进一步降低进口关税,关税总水平由10.4%降低至9.9%。完善进口税收政策,积极参与世贸组织新一轮谈判和国际贸易规则制定。四是加大对中小企业的扶持力度,逐步建立健全支持中小企业发展的财税政策体系,为中小企业平等参与市场竞争,增强经济活力,吸纳就业人员创造良好的外部政策环境。

此外,为提高我军在高技术条件下的防卫作战和应对突发事件的能力,维护国家主权和领土完整,国防支出安排2446.56亿元,比上年增长12.6%。中央财政还将积极保障落实科学发展观、服务改革发展稳定大局的其他重点支出需要。

三、扎实工作,确保圆满完成2005年预算

根据2005年政府工作的总体要求,将着重抓好以下财政工作:

(一)严格依法组织收入,确保财政收入稳定增长。

积极支持税务、海关等收入征管部门依法严厉打击走私、偷逃骗税等各种涉税违法犯罪活动。严格控制减免税,抓紧清理到期的税收优惠政策,坚决制止和纠正擅自出台“先征后返”等变相减免税政策。在继续清理整顿收费基金、坚决纠正和查处各种乱收费的同时,合理挖掘彩票收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益等非税收入潜力,进一步加大将非税收入纳入“收支两条线”管理范围、编制综合财政预算的工作力度。堵塞各种漏洞,确保财政收入稳定增长,逐步实现税收收入和非税收入的统筹安排,提高各级政府的财政调控能力。

(二)积极采取措施,提高各项重点支出资金的使用效果。

对农业、社会保障、教科文卫、环境保护等重点支出项目,中央和地方财政不仅要在资金上足额保障,还要完善管理办法,加大资金整合力度。

要总结完善和推广财政支农资金直接补贴经验,增强政策执行的规范性和透明度,减少中间环节和管理成本,让受益地区、行业和群体直接受益、真正受益、更多受益。进一步规范转移支付制度,加强对地方转移支付资金管理。要下大力气推进缓解县乡财政困难系统工程的实施。省级财政部门要制定切实可行的具体实施办法和配套措施,特别是要在2005年预算安排中积极稳妥地予以考虑。地方各级财政部门每年要向本级人民代表大会或常委会报告支持缓解县乡财政困难所采取的措施、中央财政奖补资金使用情况以及取得的成效等。中央财政将强化约束机制,每年专项检查的面不少于10%。对违规骗取奖补政策或违规使用奖补资金的地方和单位,不仅要扣除奖补资金,还要予以除名,并视情节轻重依法追究当事者的责任。

(三)深化预算管理制度改革,进一步推进依法理财。

积极建立科学规范的政府收支分类体系,扩大基本支出预算改革范围,稳步推进行政单位实物费用定额改革,实施项目预算滚动管理。在中央部门全面推行国库集中支付制度改革,并深化实施改革的预算单位级次,积极实施中央对地方专项拨款财政直接支付试点。在各级国家机关、事业单位和团体组织中,全面推行政府采购制度,积极实施中央对地方专项拨款政府采购试点,着重做好工程和服务纳入政府采购范围工作,逐步发挥政府采购政策的导向作用,争取2005年采购规模达到2500亿元。探索建立国有资本经营预算制度。认真贯彻《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《财政违法行为处罚处分条例》,狠抓财政行政许可相关制度的落实,规范财政行政执法行为。支持和推动修订《预算法》、《注册会计师法》等,进一步完善财政法律体系。加快完善我国企业会计标准体系与国际接轨的进程,加强注册会计师诚信建设,继续整顿和规范财经秩序,强化对财政收支活动全过程的监督检查,全面推进依法理财。

(四)厉行节约,坚决反对铺张浪费。

近年来,我国经济持续发展,财政收入快速增长。要清醒地认识到越是在这种形势下,越易产生资金浪费和损失现象,越有必要反对和制止大手大脚花钱的行为。要看到我国还处在全面建设小康社会初期,促进发展、支持改革、落实“五个统筹”等都需要财政支持和保障,要加强的薄弱环节很多,要帮助的弱势群体很多,要花钱的地方很多,绝不能因为财政收入形势相对好一些而忽视了勤俭节约和反对浪费。要切实按照“两个务必”和建设节约型社会的要求,继续艰苦奋斗,精打细算,勤俭办一切事业,严格控制会议费、招待费、公务用车等一般性支出。积极推进财政资金绩效评价试点工作,完善办法,扩大范围,追踪问效,节约资金,把钱花在急需处,把钱花出效益来。要严肃财经纪律,严厉查处各种铺张浪费、大手大脚花钱的行为。

完成2005年预算和财政工作任务繁重,使命光荣。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下,高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜,按照十届全国人大三次会议对经济财政工作提出的各项要求,自觉接受人民代表大会对财政工作的监督和指导,认真听取人民政协的意见和建议,认真开展保持共产党员先进性教育活动,切实转变工作作风,提高财政工作能力,开拓创新,艰苦奋斗,为全面建设小康社会作出新的贡献。


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附:名词解释

结余或结转:结余即财政收入大于支出的部分。结转即结余中有专项用途、需继续安排使用的资金。结余减去结转等于净结余。2004年地方财政收支相抵,有1187.94亿元的结余或结转。主要原因:一是2004年中央财政超收较多,超收中绝大部分用于补助地方,但由于超收要到年底才能准确预计,且其使用要严格按程序审批,因此有相当一部分超收资金要在2004年底和结算时才下达,包括归还地方政府出口退税陈欠、解决退耕还林粮食挂账,增加一般性转移支付、教育、社保等支出,约633亿元。二是根据宏观调控需要,2004年预算执行中严格控制国债项目资金拨付进度,补助地方国债项目资金约结转200亿元,另有223亿元的补助地方国债项目资金2004年12月份才拨付。上述资金由于未拨付或拨付得比较晚,地方财政2004年支付不出去,形成结余。三是2004年地方财政超收较多,有一部分资金未支付出去。

出口退税机制改革:出口退税是指对出口货物在国内已征收的增值税和消费税进行退还的政策。自2004年1月1日起,对出口退税机制进行改革,主要内容是:按照“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推进改革,促进发展”的原则,适当降低出口退税率;加大中央财政对出口退税的支持力度;建立中央和地方共同负担出口退税的新机制;推进外贸体制改革,调整出口产品结构;累计欠退税由中央财政负担。

增收和超收:增收是指预算执行结果比上年增加的财政收入。超收是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。

国债项目资金:是指1998年以来,中央政府为实现扩大内需,调整结构,加强宏观调控,国家预算扩大安排的用于基础设施建设等方面的专项资金,这些资金通过发行国债筹措。

国债代地方政府发行:按照《中华人民共和国预算法》规定,地方政府不得发行地方政府债券。为支持地方经济建设,1998年以来,中央财政将部分新增国债项目资金转贷给地方,用于国家确定的国债资金建设项目,由地方政府还本付息,不列入中央预算,也不作财政赤字处理。

“两个确保”:是指确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放,确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。从1998年开始,为保障企业离退休人员和国有企业下岗职工的基本生活,中央提出了“两个确保”的工作目标。

“低保”:是城市居民最低生活保障的简称。1997年,国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号),要求1999年年底前,县级以上城市和县政府所在地的镇都要建立城市居民最低生活保障制度。对于家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市居民,均纳入城市居民最低生活保障范围,所需资金由地方各级人民政府列入财政预算。

下岗职工基本生活保障向失业保险并轨:是指由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变。从1998年起,国家开始实施国有企业下岗职工基本生活保障制度,即在国有企业建立再就业服务中心,国有企业下岗职工全部进入再就业服务中心,由财政、企业和社会(主要是失业保险)按照“三三制”原则筹集资金,保障下岗职工的基本生活。这是在社会保障体系尚不健全的情况下,为配合国有企业改革采取的一项特殊过渡性措施。随着社会保障体系的逐步完善,国有企业下岗职工应按规定与企业解除劳动关系,转由失业保险等规范的社会保障制度保障其基本生活。

新型农村合作医疗:是指由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县(市)试点,到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。

全国中小学危房改造工程:2001年开始实施。2003—2005年二期工程目标是:用3年时间,中央安排专项资金支持地方政府完成对农村中小学现存D级危房的改造任务。农村中小学现存的B级、C级危房,由地方政府负责核查、制订规划、落实资金并承担改造任务。

国家西部地区“两基”攻坚计划:是指为贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》,进一步推进西部大开发,实现西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲攻坚目标而制定的工作计划。其主要目标是:西部地区整体上实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标,“两基”人口覆盖率达到85%以上,初中毛入学率达到90%以上,扫除600万文盲,青壮年文盲率下降至5%以下。

农村中小学现代远程教育工程:是指为促进城乡优质教育资源共享,提高农村教育质量和效益,从2003年起开展的以信息技术为手段,采取教学光盘播放点、卫星教学收视点、计算机教室等三种模式将优质教育资源传输到农村的教学方法试点工程。争取用四年左右的时间,使全国约11万个农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘,在全国38.4万所农村小学初步建成卫星教学收视点,在全国3.75万所农村初中基本建成计算机教室。工程投入由省级政府统筹安排,国家根据不同区域经济社会发展情况予以适当补助。

“985”工程:即国家通过对若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设,争取使我国若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平。工程于2004年开始启动。

“211”工程:是指国家于1995年启动的,面向21世纪重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的工程。

国家资助贫困生财政投入体系:主要包括对农村义务教育阶段家庭困难学生实行“两免一补”政策(免杂费、书本费和补助寄宿生生活费);对高等教育阶段的贫困学生,初步建立以国家助学贷款为主体,“奖、贷、助、补、免”有机结合的高校资助政策体系,以保证家庭经济困难学生能够顺利完成学业。

国家科技基础条件平台建设:是指政府在科技资源配置活动中,利用信息化技术,对大型科技设施、自然科技资源、科技文献、科技基础数据等基础条件资源进行战略重组与优化,共建共享,构建布局合理、功能齐全、开放高效、体系完备的物质和信息保障系统。国家科技基础条件平台建设工作于2003年正式启动。

知识创新工程:是国家创新体系建设的一部分。总体目标是:到2010年前后,把中国科学院建设成为瞄准国家战略目标和国际科技前沿、具有强大和持续创新能力的国家自然科学和高技术的知识创新中心;成为具有国际先进水平的科学研究基地、培养造就高级科技人才的基地和促进我国高技术产业发展的基地;成为有国际影响的国家科技知识库、科学思想库和科技人才库。工程试点分3个阶段,1998年至2000年为启动阶段;2001年至2005年为全面推进阶段;2006年至2010年为优化完善阶段。

全国文化信息资源共享工程:是指2001年开始实施的,将优秀文化信息资源进行数字化加工整合,通过互联网和卫星等信息通道传送到基层文化单位的工程。

送书下乡工程:为满足广大基层人民群众对知识、信息的需求,用先进文化占领基层文化阵地,2003年至2005年,向300个国家级扶贫开发工作重点县图书馆和县所属3000个乡镇图书馆(室),赠送农村适用图书,每年为每个县图书馆送书1000册,3年合计3000册;每年为每个乡镇图书馆(室)送书330余册,3年合计1000册。

农村部分计划生育家庭奖励扶助制度:是指为帮助农村计划生育家庭解决养老保障问题,实现控制人口增长、稳定低生育水平的目标而实施的一项奖励扶助制度,即在各地现行计划生育奖励优惠政策基础上,对响应党和国家号召,只生育一个子女或两个女孩,年满60岁的农村夫妇,按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金。从2004年起,开始在部分地区试点,中西部试点地区所需资金,由中央财政和地方财政按一定比例分担。

“大通关”建设:是指提高口岸工作效率工程的简称。即进出境的货物在通关过程中,通过运用现代管理、信息化和高科技手段,对单证流、货物流和信息流进行整合,使之合理、规范、畅通,以最短的时间、最低的成本为企业提供最好的服务。

增值税转型:按照“进项税额”的扣除方式,增值税可分为两种类型:一是只允许扣除购入的原材料等所含的税金,不允许扣除外购固定资产所含的税金;二是所有外购项目包括原材料、固定资产在内,所含税金都允许扣除。通常把前者称为“生产型增值税”,后者称为“消费型增值税”。我国现在实行的是“生产型增值税”。增值税转型就是将生产型增值税转为消费型增值税,其核心内容是允许企业购进机器设备等固定资产的进项税金可以在销项税金中抵扣。当然,这将相应减少财政收入,但有利于基础产业和高新技术产业发展、国产品和进口品平等竞争,从而促进产业结构调整、技术升级和提高国产品竞争力。

中央企业分离办社会职能:是指将中央企业在计划经济特定历史条件下举办的与企业生产经营没有直接关系的社会公益及生活后勤服务单位,移交地方管理的行为。目前,中央企业分离办社会职能的实施范围包括中小学和公检法,所需经费补助主要由中央财政采取转移支付方式解决。

农村信用社改革:主要是两方面:一是改革农信社管理体制,将农信社的管理交由地方省级政府负责;二是以法人为单位改革农信社产权制度,明晰产权关系,扩大入股范围,提高入股额度,产权形式可采取股份制、股份合作制和合作制三种形式,组织形式可采取农村股份制商业银行、农村合作银行、以县(市、区)为单位统一法人和两级法人等模式。

政府收支分类改革:即在我国现行《政府预算收支科目》的基础上,参照国际通行做法,构建适合社会主义市场经济条件下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的来源和性质,支出功能分类反映政府各项职能活动,支出经济分类反映各项支出的具体用途。新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端,并对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平,起到十分重要的推动作用。目前,财政部已基本完成《政府收支分类改革方案》的前期设计工作,2005年将选择部分地区和中央部门进行模拟试点。

实物费用定额试点:是指对中央部门公用经费的核定同实物消耗挂钩的一种费用核定方法。为促进和加强中央部门实物资产高效管理,自2004年1月1日起,选择审计署、劳动和社会保障部、人事部、中编办、国家信访局等5个中央部门进行实物费用定额试点工作,并对试点部门下达了行政机关用房和机动车辆的实物费用定额标准。目前,这种定额标准在预算管理上采取“虚转”办法,不同预算安排挂钩。

绩效评价:是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。

收支两条线:是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式,即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩,收入上缴国库或财政专户,支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。

国库集中收付制度:一般也称为国库单一账户制度,包括国库集中支付制度和收入收缴管理制度,是指由财政部门代表政府设置国库单一账户体系,所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理的制度。财政收入通过国库单一账户体系,直接缴入国库;财政支出通过国库单一账户体系,以财政直接支付和财政授权支付的方式,将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位,即预算单位使用资金但见不到资金;未支用的资金均保留在国库单一账户,由财政部门代表政府进行管理运作,降低政府筹资成本,为实施宏观调控政策提供可选择的手段。

政府采购:是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

财政行政许可项目:是指财政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的事项。根据会计法、注册会计师法等法律、行政法规及国务院有关决定,目前财政部门的行政许可事项,主要是对一些提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业,确定其是否具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。

“先征后返”:是指纳税人按照税法规定向国家缴纳税金后,国家财政部门或财政部门委托税务、海关等征收机关根据国家有关政策和程序规定,在一定期限内对特定行业和项目按原征税科目和预算级次全部或部分返还税款的办法。

国有资本经营收益:是指国有资本经营、转让、清算等形成的财政预算收入,包括国有企业、国有独资公司依法上缴的税后净利润,国有控股、参股企业分配的国有股利以及企业国有产权转让收入和企业清算净收益中国家所得的部分,是政府非税收入的重要组成部分。按照现行企业利润分配体制,除个别企业以外,国有企业目前仍暂不向国家上交利润,企业的国有产权处置收益主要由国有企业按规定自行支配使用。

非税收入:是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金,是政府财政收入的重要组成部分。政府非税收入管理范围主要包括:行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。

项目预算滚动管理:是指在编制部门预算过程时,对中央部门和财政部项目库中的延续项目预算实行滚动管理。每年项目支出预算批复后,中央部门和财政部要对项目库进行清理,对到期项目予以取消;对延续项目按照中央部门中长期计划和财政部编制部门预算要求,滚动转入以后年度项目库,与下年新增项目一并申请项目支出预算。

综合预算:是指在编制部门预算时,将中央部门的财政拨款收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入以及其他收入统筹考虑来安排部门预算支出的一种预算管理模式。

一般性转移支付:是政府间转移支付的重要组成部分,转移支付资金接受者可以自主安排资金用途,目的是弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间公共服务能力的均等化。

财力性转移支付:1994年分税制改革以后,我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。现行财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。地方可以按照相关规定统筹安排和使用上述资金。

专项转移支付:是指上级政府为实现特定的宏观政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。

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