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国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定

国发〔2005〕29号   

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
    防沙治沙,事关国家生态安全,事关中华民族生存与发展,事关全面建设小康社会进程。为深入贯彻《中华人民共和国防沙治沙法》,认真落实《全国防沙治沙规划》,进一步加强防沙治沙工作,推动沙区社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,特作出如下决定。
    一、充分认识防沙治沙工作的重要性和紧迫性
    1.我国防沙治沙取得巨大成就。党中央、国务院历来高度重视防沙治沙工作,特别是进入新世纪以来,采取了更加有力的措施,我国防沙治沙工作取得了显著成效。全国沙化土地面积开始出现净减少,由上世纪末年均扩展3436平方公里转变为现在年均缩减1283平方公里,沙区生态建设状况已从治理小于破坏进入了治理与破坏相持的阶段,有效地改善了农牧业生产条件,推进了农村经济结构调整和生产方式转变,促进了民族团结和边疆稳定,为经济社会可持续发展作出了重要贡献。探索了一系列改善生态、发展沙区经济的防沙治沙模式,初步形成了一套行之有效的防沙治沙工作机制,为推进我国防沙治沙事业快速健康发展奠定了基础。
    2.土地沙化形势依然严峻。我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一。全国现有沙化土地174万平方公里,占国土面积的18.1%,主要分布在少数民族地区和边疆地区。因土地沙化每年造成的直接经济损失高达500多亿元,影响近4亿人口的生产和生活。当前,沙区的滥樵采、滥开垦、滥放牧、水资源紧缺和不合理利用等问题较为严重,防沙治沙的任务非常艰巨。
    3.搞好防沙治沙意义十分重大。防沙治沙是一项社会公益事业,既是保护耕地、提高土地质量的重要基础,又是改善人民生产生活条件、促进沙区经济社会可持续发展和农牧民增收的必然途径;既是实施西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略的迫切需要,又是增进民族团结、维护边疆稳定、拓展中华民族生存和发展空间的战略选择;既是改善生态、保障生态安全的重大举措,又是推进构建社会主义和谐社会的重要保障。各有关地区、有关部门要从实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度,充分认识防沙治沙工作的重要性,进一步增强紧迫感和责任感,深入贯彻《中华人民共和国防沙治沙法》,加强领导,真抓实干,努力改善沙区生态状况。
    二、明确防沙治沙工作的指导思想、基本原则和奋斗目标
    4.指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,按照预防为主、科学治理、合理利用的方针,遵循自然和经济规律,实行全国动员、全民尽责、全社会参与,加大保护和建设力度,改善生态环境,在沙区建立和巩固以林草植被为主体的国土生态安全体系,打好生态建设相持阶段攻坚战,促进农牧民增收和经济社会协调发展,为构建社会主义和谐社会服务。
    5.基本原则。我国防沙治沙工作要遵循以下基本原则:
    ——统筹规划,突出重点,分类施策,分步实施,坚持区域防治与重点防治相结合;
    ——注意发挥生态系统自然修复功能,强化保护,因地制宜,综合治理;
    ——保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合;
    ——严格依法防治,依靠科技进步;
    ——改善生态环境与促进农牧民脱贫致富相结合;
    ——国家支持与地方自力更生相结合,政府组织与社会参与相结合,鼓励单位、个人承包防治任务;
    ——依法保障防沙治沙者的合法权益。
    6.奋斗目标。采取综合措施,全面保护和增加林草植被。力争到2010年,重点治理地区生态状况明显改善;到2020年,全国一半以上可治理的沙化土地得到治理,沙区生态状况明显改善;到本世纪中叶,全国可治理的沙化土地基本得到治理。
    三、认真搞好防沙治沙布局和规划
    7.明确防沙治沙总体战略。我国沙化土地主要分布在西北、华北北部和东北西部地区,防治工作要因地制宜、分类施策。对于沙漠绿洲周围,要营建防风固沙林带、林网,保护现有天然荒漠植被和绿洲;对于半干旱沙地类型区,在保护好现有林草植被基础上,通过大力开展造林种草、小流域治理和生态移民等措施进行综合治理,适度开发利用沙区资源;对于青藏高原高寒沙地类型区,要保护现有自然生态系统,采取以封育为主要方式的综合措施恢复植被,严禁不合理的开发。另外,对于黄淮海平原半湿润和南方湿润沙地类型区,要积极开展造林种草,大力发展速生丰产用材林和经济林,实行沙地治理与资源开发相结合。
    8.认真编制并严格组织实施规划。沙区县级以上地方人民政府要负责组织编制本行政区域的防沙治沙规划,明确逐步减少沙化土地的时限、步骤和措施。防沙治沙规划要与生态建设规划、土地利用总体规划和水资源规划相衔接,并纳入同级国民经济和社会发展规划。全国防沙治沙规划由国务院审批,省级防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同农业、水利、国土资源、环境保护等有关部门审批,市(地)、县(市)级防沙治沙规划分别由省、市(地)级人民政府审批。规划经批准后,未经原批准机关同意,任何单位和个人不得擅自修改和调整。地方各级人民政府要认真做好规划的组织实施工作,建立健全责任制,切实将规划任务落实到具体工程项目和年度目标。定期对规划实施情况进行检查、评估,确保规划任务按期完成,取得实效。
    四、突出抓好土地沙化预防
    9.切实保护沙区自然植被。沙区地方各级人民政府要制定植被管护制度,落实管护人员,加强植被保护,杜绝“边治理、边破坏”的现象。禁止在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地。禁止采集发菜,彻底取缔发菜及其制品的收购、加工和销售。禁止滥垦沙荒地、滥砍滥挖灌木。沙区地方各级人民政府要坚决禁止滥挖甘草、麻黄草等药材,在甘草和麻黄草资源分布区逐级制定保护和建设规划,在生态脆弱地区要划定禁挖区和封育区,禁止一切采挖活动,严格按照有关规定规范中药材收购行为。地方各级人民政府要积极预防森林、草原病虫害、鼠害及火灾。
    10.严格控制采伐防风固沙林。县级以上地方人民政府要严格控制防风固沙林网、林带的采伐。对于乔木型防风固沙林网、林带,因林木老化、病虫害等原因确需进行抚育更新的,必须事先在其附近形成接替林网和林带,报经省级林业行政主管部门验收后,依照有关规定进行采伐。对于萌蘖能力强、需要通过平茬等技术措施促进更新的灌木型防风固沙林网、林带的采伐,须遵守有关规定和技术规程。对林木更新困难地区现有的防风固沙林网、林带,不得批准采伐。
    11.加强草原保护和管理。严格保护基本草地,不得擅自征收、征用、占用或改变其用途。实行以草定畜、草畜平衡制度,严格控制载畜量。鼓励和引导农牧民发展饲草饲料生产,改良牲畜品种。在牧区要推行草原划区轮牧、季节性休牧和围封禁牧制度。
    12.加强沙化土地封禁保护区建设和管理。国务院林业行政主管部门要会同农业、水利、国土资源、环境保护等有关部门,对暂不具备治理条件以及因保护生态需要不宜开发利用的连片沙化土地,依法划定沙化土地封禁保护区。县级以上地方人民政府要妥善安排好沙化土地封禁保护区范围内农牧民的生产生活,有计划地组织迁出并妥善安置。在沙化土地封禁保护区内,禁止一切破坏植被的生产建设活动,对确需进行的修建铁路、公路等建设活动,必须严格按程序评估和审批。
    13.强化水资源管理。加强流域和区域水资源的统一调配和管理,合理调配江河上、中、下游用水,全面实施建设项目水资源论证制度和取水许可制度,严格控制开采地下水,合理确定生活、生产和生态用水比例。要切实节约用水,大力推行节水灌溉方式和节水技术,限制高耗水、低产出的产业发展,提高水资源利用效率,建设节水型社会。
    14.加快沙区生活能源结构调整。沙区地方各级人民政府要采取有效措施,妥善解决城乡居民生活能源问题。积极发展替代燃料,因地制宜开发利用风能、太阳能、沼气等能源,有条件的地方应鼓励农牧民营造薪炭林。在沙区开发石油、天然气、煤炭等能源时,要优先解决当地农牧民的能源需求。大力推广节能技术,提高能源的利用率。
    15.实行沙区开发建设项目环境影响评价制度。在沙区从事开发建设活动,必须事先就开发建设项目可能对当地及相关地区生态环境产生的影响进行环境影响评价和水资源论证。环境影响报告中应包括防治措施等方面的内容。对不具备水源条件,且有可能造成土地沙化、水土流失等灾害,严重破坏生态环境的开发建设项目,不得批准立项。经批准实施的开发建设项目,要按照环境影响评价和水资源论证规定的内容同步实施生态保护和建设,搞好水资源保护和节约用水工作。有关部门要加强监督,搞好检查验收,经检查验收不合格的,不得对开发建设项目进行竣工验收。因防治措施不力造成土地沙化的,有关部门要责令项目建设单位限期进行治理,对情节严重的应依法追究责任。
    五、加强沙化土地治理
    16.因地制宜治理沙化土地。沙区地方各级人民政府要按照防沙治沙规划,组织有关部门、单位和个人,因地制宜地采取人工造林种草、飞播造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施,积极治理沙化土地。在沙区要合理营造防风固沙林网、林带;对生态区位重要、粮食产量低而不稳的沙化耕地,要实施退耕还林还草,并在确定退耕还林还草任务时予以优先安排,对未退耕的沙化耕地要加快农业生产方式改革,积极推行免耕留茬等保护性耕作措施;对严重退化、沙化的草原,实行退牧还草,适度发展灌溉饲草料地;对生态严重恶化的地区要有计划地实施生态移民;大力开展水土保持综合治理,搞好沙区生态建设的配套水源工程建设,发展小型蓄水节水设施。
    17.切实抓好重点工程建设。国务院林业、农业、水利等有关行政主管部门和地方各级人民政府要依据《全国防沙治沙规划》,认真组织实施好京津风沙源治理、三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、草原沙化防治、水土保持、牧区水利等国家重点工程和区域性治理项目,在不同沙化土地类型区建设一批防沙治沙综合示范区,积极探索防沙治沙政策和技术模式。要严格工程建设进度、质量和资金管理,建立健全违规使用资金案件和工程质量事故责任追究制度。对工程建设情况实行评估制度,并根据评估情况,适时调整、完善工程建设项目和相关政策。
    18.落实沙化土地单位治理责任制。沙区县级以上地方人民政府对铁路、公路、河流和水渠两侧以及城镇、村庄、厂矿和水库周围的沙化土地,要落实单位治理责任制,限期由责任单位负责组织造林种草或者采取其他措施治理。有关行政主管部门要定期对责任单位的治理任务完成情况进行检查验收,对于未能按期完成治理任务的,应按规定追究有关领导人的责任。
    六、完善防沙治沙扶持政策
    19.建立稳定的投入机制。各级人民政府要随着财力的增强,加大对防沙治沙的资金投入,并纳入同级财政预算和固定资产投资计划。在安排国债资金和中央预算内基建资金时,要继续将防沙治沙作为一项重点。要安排资金用于沙化土地封禁保护区建设。在沙区安排的扶贫开发、农业综合开发、水利和水土保持建设、草原建设等项目,凡涉及防沙治沙内容的,都要按有关规定搞好防沙治沙。要积极引导社会资金,扩大利用外资规模,拓宽筹资渠道,增加防沙治沙投入。加大科技投入力度,对防沙治沙重点科技支撑项目予以扶持。
    20.实行税收优惠和信贷支持。国家对防沙治沙给予必要的税收政策支持。各地区、各有关部门要认真执行好现行的防沙治沙税收优惠政策。单位和个人投资进行防沙治沙的,在投资阶段免征各种税收;取得一定收益后,可以免征或减征有关税收,具体规定另行制定。国家继续对符合林业贷款中央财政贴息规定的防沙治沙贷款给予财政贴息,有关部门要加强对贴息资金的监督管理。对符合银行贷款条件的防沙治沙项目,有关银行要适当放宽条件,积极给予信贷支持,并做好各项金融服务。继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款,支持有条件、有生产能力、守信用的农户通过防沙治沙、发展多种经营实现增收致富。
    21.扶持各种社会主体参与防沙治沙。要创造公平竞争环境,为各种社会主体开展防沙治沙提供条件。改革现行防沙治沙投入和管理方式,凡纳入国家重点工程项目的公益性治沙活动,经县级以上有关行政主管部门检查验收合格后,享受国家重点工程项目的资金补助等政策。在进一步完善招投标制、报账制的同时,研究探索政府出资直接收购沙区各种社会主体营造的非国有公益林的相关政策。征占用治理后的土地,必须严格履行相关审批手续,并由征占者给予治理者合理的经济补偿。因保护生态的特殊要求,将治理后的土地划定为自然保护区、封禁保护区的,按相关规定给予治理者合理的经济补偿。对纳入公益林管理的沙区森林资源,要以多种方式给予投资治理者合理补偿。
    22.保障治理者的合法权益。沙化土地可以通过承包、租赁等多种形式落实经营主体,按照签订的合同,限期进行治理。治理后的沙化土地,如涉及权属或地类变更,要及时依法办理土地变更登记手续,保障治理者和土地权利人的合法权益。使用国有沙化土地从事防沙治沙活动的,其土地使用权的期限最高可至70年,治理后的沙化土地承包经营权可以依法继承和流转。
    23.合理开发利用沙区资源。在有效治理和严格保护的基础上,积极引导各种实体充分利用沙区的优势资源,发展特色优势产业。要扶持一批竞争力强、辐射面广的龙头企业,开展资源培育、生产加工、运输贮藏和市场营销。鼓励结合农业、林业、畜牧业结构调整,以公司加农户的形式建设沙区灌木林、药材和牧草基地,实行集约经营。大力发展沙区特色种植、养殖业,积极发展加工业,有条件的地方还可以发展沙区旅游业及其他产业,培育新的经济增长点,增加农牧民收入,促进沙区经济发展。
    七、加大科技治沙和依法治沙力度
    24.加强防沙治沙科学研究和技术推广。加强防沙治沙基础科学研究和应用技术研究,针对防沙治沙的关键性技术难题,开展多部门、多学科、多层次的联合攻关。建立健全防沙治沙技术推广和服务体系,加大先进适用技术和科技成果推广应用力度。积极探索科技推广新机制,对科技推广项目实行招投标制度。要健全防沙治沙重点工程建设与科技支撑项目同步设计、同步实施、同步验收制度,切实将科技支撑贯穿于工程建设的全过程,努力提高工程建设质量和科技含量。加强对基层技术人员和农牧民的技术培训,积极培育农牧民专业技术协会和科技型企业。对长期在重点沙区县及基层治沙单位工作的专业技术人员,在职级晋升、技术职务聘任及其子女上学等方面给予优惠。
    25.严格依法治沙。各级人民政府和各有关部门要切实做到依法行政,严格执行《中华人民共和国防沙治沙法》等有关法律法规,完善配套规章。要加强防沙治沙执法体系建设,充实执法监管力量,明确执法责任,健全监督机制,积极配合同级人大搞好执法检查,加大行政执法监督力度。要适时开展集中专项执法行动,严厉打击破坏沙区植被和野生动植物资源、造成土地沙化及水土流失、非法征占用沙化土地等违法行为,做到有法必依、执法必严。加强法制宣传教育和保护生态环境道德教育。
    26.科学开展土地沙化监测工作。建立健全土地沙化监测体系,科学开展监测工作。国务院林业行政主管部门要定期组织有关部门对全国土地沙化情况进行监测,及时公布监测结果。县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门要对本行政区域的土地沙化情况进行监测,并及时向本级政府报告监测结果。地方各级人民政府要根据监测结果,调整并完善防治措施。对于有沙化趋势或者沙化程度加重的地区,要依法制止导致土地沙化的行为,并积极开展防治。
    八、加强对防沙治沙工作的领导
    27.防沙治沙工作实行政府负责制。沙区地方各级人民政府对本行政区域的防沙治沙工作负总责。沙区县级以上地方人民政府每年要向同级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况,自觉接受监督。全面推行地方人民政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度,将防沙治沙年度目标和任期目标纳入沙区地方各级人民政府政绩考核范围。加强防沙治沙管理机构和队伍建设。国务院林业行政主管部门要负责做好全国防沙治沙的组织、协调和指导工作,有关部门要按照职能分工,各负其责,密切配合,共同做好防沙治沙工作。
    28.进一步加强防沙治沙国际合作与交流。国务院有关部门和有关地方人民政府,要根据我国履行《联合国防治荒漠化公约》的要求,密切合作,加强履约能力建设,认真履行我国承担的各项义务。要根据我国国情,积极引进国外的资金、技术和先进管理经验,促进我国防沙治沙事业的发展。努力开拓防沙治沙国际合作新领域,鼓励将国内防沙治沙技术向其他国家进行有偿输出和转让。
    29.广泛发动社会各界关心和支持防沙治沙事业。大力开展防沙治沙宣传教育,提高全民的生态保护意识。积极探索新形势下开展群众性防沙治沙的新机制、新办法,引导沙区群众积极参与防沙治沙。充分发挥人民解放军、武警部队、民兵以及工会、妇联、共青团和其他社会团体在防沙治沙中的重要作用,动员社会各方面的力量,支持和关心防沙治沙事业。各级人民政府对在防沙治沙事业中取得显著成绩的单位和个人,要给予表彰奖励,对作出突出贡献的予以重奖。

国  务  院         
二〇〇五年九月八日   

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