2008年12月12日，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史致信各省（区、市）主要负责同志，通报了当前土地执法监管的严峻形式，强调在“两碰头、一忧虑”形势下，要积极有效服务，严格规范管理，落实共同责任，严守耕地红线。徐部长的信在各地引起强烈反响，本报将关注来信反馈情况，并予报道。

    “……当前，国土资源管理工作面临‘两碰头、一忧虑’的严峻考验。一方面，党的十七届三中全会作出的《决定》，激发了地方的改革热情，土地流转在加快，各种探索十分踊跃，积极稳妥和规范推进改革的任务十分紧迫。另一方面，为应对国际金融危机的影响，中央和地方采取积极措施扩大内需，投资力度之大、涉及范围之广、建设时间之集中，都非同寻常，对国土资源特别是土地的需求势必大幅上涨，违法用地可能反弹，遏制违规违法用地压力很大。……明年要依据15号令对地方政府问责，若违规违法用地不能有效遏制，大量问责的局面令人忧虑……”

    2008年12月12日，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史致信全国各省（区、市）人民政府和新疆生产建设兵团分管国土资源工作的副省长以及15个副省级城市人民政府主要负责同志，通报了当前土地执法监管的严峻形势，并提请各地政府领导在当前推进农村土地管理制度改革以及落实扩大内需保增长的过程中，在15号令将对地方政府问责之际，全面有效地发挥共同责任机制的作用，坚决遏制违规违法用地，确保各级干部不碰耕地红线，避免因此被问责。

    徐部长的信在吉林省得到了迅速反馈。收到信后，王守臣副省长亲笔批示：“绍史部长的信对我们做好当前和今后一个时期的土地管理和服务工作具有重要指导意义。我们一定要认真学习和贯彻落实。”按照他的批示精神，徐绍史部长的信以及副省长批示件很快转发到吉林省各市（州）、县（市、区）分管领导手中，引起全省上下各级领导干部的强烈反响。

    在国土资源管理面临严峻考验的形势下，吉林省将如何思考“两碰头”，化解“一忧虑”？近日，国家土地总督办和《中国国土资源报》记者组成联合调研小组，赴吉林实地考察，听到了地方官员对问责制的真实想法。

    “徐部长的信，体现了对基层干部负责的态度，体现了对经济发展负责的态度，是关心和爱护，也是提醒和告诫。良苦用心，令我们发自内心地感动。”

    调研在吉林省市、县紧张的人代会期间插空进行。在对长春、吉林、四平、辽源、松原等市政府主管土地工作副市长的分别约访中，谈及徐绍史部长的这封信，大家的反应不约而同：深受感动，由衷感谢！

    “15号令是铁令，对我们基层政府而言，压力非常大。从信的字里行间，我们感受到了部长的忧虑。他不是举着大棒，看谁有问题，就一棒子打死；而是真心为基层干部着想。这一点，我们看了心里感到很温暖。”吉林市副市长朱淳说。

    “看了徐部长写给各地一把手的信，深有感触。”长春市副市长王学战说，“感触有两点。第一是共同责任。也就是部长信里写到的，积极主动扩大内需保增长是我们的共同责任，严格规范管理，守住18亿亩耕地红线同样是我们的共同责任。第二是关心和保护干部。一把手负责制，提前给你敲响警钟，要你重视这件事。形势的严峻确实令人忧虑。随着新一轮建设高潮的来临，用地量肯定大幅度增加，多年来治理整顿和百日行动取得的成果，能不能巩固住？违法用地要控制住很难，一旦形成了气候和规模，纠正都来不及。一旦出现大量问责，压力比什么都大。部长的忧虑发自内心，是对地方干部的最大爱护，同时也是告诫、警示，要求地方政府认真履行职责。在大家感到困惑，急于拉动投资的情况下，国土资源部的这一提醒非常及时。”

    调研中，市长们对国土资源部提出的既积极主动服务，又严格规范管理的24条措施给予了高度评价。“这24条，证明国土资源部在当前特殊形势下，落实国家扩大内需保增长的要求和部署，非常地积极主动。这些措施，对于落实中央的4万亿资金，非常有针对性、可操作性。尤其是针对北方季节性较强的特点，给予了特殊优惠政策，取得了政策上的重大突破。这一点令人欣喜，令人感动。”

    “请部长放心，贯彻落实国务院和国土资源部指示精神，我们有信心。关键一点是，各地政府已经普遍树立了依法守法、节约用地的意识。”

    第八次卫片执法检查的结果显示，吉林省两大中心城市——长春市和吉林市违法用地比例均远远高出15%。长春市高于30%，吉林市则高达70%多。

    形势似乎并不乐观。采访中，长春市国土资源局局长徐洪山却胸有成竹地向记者表示，“贯彻徐部长的讲话精神，我们非常有信心。化解‘两碰头、一忧虑’的困扰，在我们这里，问题不大。下次卫片检查，我们敢叫这个数——不超过15%！”

    信心来自哪里？徐洪山告诉记者，首要一条是执法长效机制的建立。从今年初开始，长春市国土资源局与公安、司法部门联合执法的工作机制，显示出了强大震慑力。结合一周两次的动态巡查，结合各司其职的共同责任机制和执法网络体系建设，长春市对土地违法提出三个“100%”的要求：发现率100%，查处率100%，移交移送率100%。同时，建立了一整套相对完善的管理办法，对知情不报，发现不及时、不到位的，该免职的免职，该撤职的撤职。“这是目前看来最进步、最管用的一种管理手段。”

    信心还来源于各级政府领导对土地管理的深刻认识。“从治理整顿，到‘百日行动’，再到‘大办班儿’（即在全国开展的县乡村干部国土资源法律知识宣传教育培训活动），各级领导干部的守法意识已经提高上来了。过去市县长会说，项目没批先干着吧。现在他们懂法了，先问项目合不合规划，是不是基本农田，土地手续办没办。”徐洪山告诉记者，“这里很关键的一点，现在领导干部从前些年的教训中得出了结论：这个项目不上，我不会受处分；发展得慢，也不会受处分；但项目要是上错了，用错了地，就得受处分了。利弊一权衡，就知道要合法合规用地了。”

    2008年一年，长春市政府没有出现一宗违规用地。只有一宗地，为赶施工期，采取了特事特办，报国土资源部备案先行用地，并已经部同意。“借这个良好的开端，2009年我们继续努力。拉动内需项目国家有特殊政策，允许报件同时先行用地，部里的先行备案制度如果再能凿实，我们绝大部分用地就能确保合法合规。”朱淳表示。

    松源市是吉林省多年土地管理的“老先进”。副市长吴兴宏对土地管理情有独钟。“分管了这么多年国土资源工作，我心里有数。第一，要保证松源基本农田不能动，一分也不能少，这是国家赋予我的责任，也是我的底线。第二，要保证松源土地不能乱用、瞎用，要按照国家政策和规划用地，绝不能想在哪儿用在哪儿用，想用多少用多少。”

    有件事足以证明松源管地之严。市政府在松花江流域造了300多公顷土地，全部实行招拍挂出让。“为什么要这么严格管地？想一想，你松源凭什么和人家竞争？跟发达地区比，不就是松源有地、有水吗？如果把这点土地优势都给得瑟没了，松源今后还怎么发展？你把好地都占了，再来好项目，你还往哪里放？而且项目肯定是越来越好的。”吴兴宏的话令人感慨。

    为贯彻落实国土资源部12月1日电视电话会议精神和徐部长的来信，2008年底，长春市委、市政府打破了往年人代会期间只召开计划生育会议的惯例，将国土资源和计生会议合在一起。会上，市委书记当着各县（市、区）党政一把手的面，传达了徐部长的讲话精神，强调各级政府领导干部要保住耕地红线、保证发展用地、保住（廉政）底线，特别强调了15号令。“其实，部长的忧虑，早已在我们心中了。”王学战说。

    “特殊时期，更应严格管理。我们欢迎问责，因为实施问责是最有效的办法。但科学问责应谨记六个字：实际、管用、有效。”

    对于问责，朱淳有着刻骨铭心的记忆。前几年他亲历的一场环保问责风暴，300多名干部被问责了90多个，其中辞职、免职的就有42个，一夜之间，3个局长、2个市委书记，全部被免职，他的一位至交好友更是走上了上吊自杀的绝路。由此，他得出了基层干部的“五死”结论：“没有好胆子得吓死，没有好身板得累死，没有好酒量得喝死，没有好性格得急死，没有好胸怀得气死。”

    一切并不是问责惹的祸。尽管心有余悸，但对于即将来临的土地问责风暴，朱淳明确表示：问责的做法是对的，必要的。不这么做，不足以引起基层干部重视。事实也证明，问责确实能起到效果，对基层干部有警示、教育和震慑作用。特别在土地管理方面，大家都想大干快上，要守住耕地红线，没有一点招法肯定不行。而问责就是最有效的招法。

    “15号令的问责风险，对我们的确存在。”吴兴宏表示，“我们不会回避这个问题。事实上，我们非常赞同问责制。地方政府对国务院负责，天经地义。实施了15号令，我们的工作才会更好干。”

    如何确保科学、有效问责，是市长们最关注的话题。朱淳总结了科学问责的“六字原则”——实际、管用、有效，他认为脱离了这六个字，任何政策都会成为纸上谈兵。“问责要有科学性，就好像学生考试，如果所有学生都不及格，就说明老师有问题了。”

    东北建设周期短，相对于南方一整年的施工期，东北满打满算不过半年。分析吉林省土地违法的主要类型发现，其中比例过半的是未批先建，即项目通过了预审，但报件仍在程序办理中，没有最终批复，在此情况下，受工期限制，先行动工，即被认定为违法。研讨中，大家普遍认为这种认定的做法有待商榷，“手续不完备和违法，这是两种截然不同的性质”。

    四平市副市长王延吉表示：“在拉动内需期间，严管这一块，我们完全有信心。但在提供土地服务方面，如何更快、更优，确保项目及时落地，是我们基层操作起来有压力的地方。最大障碍就是建设周期短，而审批程序繁琐。现在国家投资的项目，可以享受到一些政策的优惠。我们建议，地方投资的项目，也相应加快审批、报批、建设的进程，实现边报批、边建设。这对缓解15号令问责的行政风险，也将起到决定性的作用。”

    “通过了预审不办手续的担心，没有必要。有土地管理部门的提前介入，有责任追究，有批后监管，还有一点，项目落不下来，钱就不给你，政府怎么会不着急？怎么会不办手续？有了这么多约束，用地乱不起来。”吉林省国土资源厅副厅长田玉山说。

    “要实施问责，相应的管理必须细化，应针对不同用地类型、性质，区别对待。”吉林省国土资源厅执法监察局局长黄元国认为，公益性用地和经营性用地，在违法认定和处理上就该区别对待。如果是拿着国有土地送人情，那没的说，坚决收拾，绝不留情；可如果是为老百姓修路，政府没钱，也不是恶意置国家规定于不顾，这种情况就有必要适度放宽政策。问责要有效。如果越问责越消极，甚至问责打击了一大片，这是大家都不愿意看到的。”

    “问责的终极目标是不被问责。化解土地问责风险的最佳路径，就是建立在科学发展观引领下的长效机制。在共同责任机制下，国土资源部门自身的能力建设亟待加强。”

    “问责不是目的。问责的真正目的是不被问责。”辽源市副市长张新兴说。

    在与几位市长的交谈中，记者发现，就化解15号令的行政问责风险问题，市长们的认识达成了一致：一是要建立长效机制，二是要把管理的触角伸入基层。

    “国土资源管理不建立长效机制不行。有了这套制度，我们就能保证长春市违法用地不至于太严重。”王学战特别指出，在当前这种形势下，落实共同责任机制的同时，国土资源部门更要下大力气加强执法能力建设。他认为，国土资源执法能力建设要像环境保护部学习，从执法队伍到装备、到技术手段建设，“武装到牙齿”。长春市只有9个国土资源执法监察人员，显然力量不足。从现状看，国土资源部门执法的体制、机制都有待创新。督察政府，更主要的是重心下移，要强化基层执法监察能力，把触角伸入基层，伸入到每一个地块，确保一动土就能发现，把违法消灭在萌芽状态。（记者 张晏 特约记者 秦晓燕）