以人为本 城乡兼顾
加快建立新型社会救助体系

湖南省长沙市民政局

    长沙市现辖5区、3县、1市，总人口602万人，其中农业人口396万人，非农业人口206万人。近年来，在经济持续快速发展、人民群众生活水平不断提高的同时，市委市政府深入贯彻以人为本、关注民生的执政理念，着力解决城乡特困群众的生产生活问题，逐步建立起以长效保障特困对象基本生活为目的，以特困对象的生活需求为制度设计依据，以县级以上财政为投入主体，以经常化、制度化、动态化、公开透明为实施特征，部门相互配合，城乡一体推进的，与长沙经济社会发展相适应的新型城乡社会救助体系。通过这一体系，全市常年救助对象近30万人，年投入救助资金近3亿元。

    一、基本情况

    城市低保应保尽保。我市现行保障标准为，5区200元/人、月，4县（市）150元/人、月。2005年10月，全市共有城市低保对象5.2万户11.7万人，占全市非农业人口总数的5.6%，月发保障金924万元。今年1—10月，全市累计发放保障金9014万元，月人均补差80元。从今年开始，地方财政安排资金，对城市低保对象发放节日（元旦、春节、劳动节、国庆节）生活补助费，标准为每人每节40元，全市年总金额约2000万元。

    农村低保全面实施。从2005年1月起，根据《长沙市农村居民最低生活保障制度实施办法》，农村低保制度在全市9个区、县（市）全面实施。月救助标准按不同地区、不同对象分别确定。至2005年10月，全市共有农村低保对象8.9万户17.7万人，占全市农业人口总数的4.3%，月发保障金560万元，月人均补差32元。其中“三无人员”应保尽保，共3.42万户3.67万人，月人均补差72.3元。2005年1—10月，全市累计发放农村低保金5351万元。

    医疗救助城乡一体推进。2004年底和2005年初，市本级和9个区（县、市）政府均出台了特困家庭医疗救助实施办法和实施细则，确定了救助对象（以城乡低保户为主体）、救助病种、救助标准（最高不超过3000元或4000元）和申报审批程序。资金投入以县级财政为主，市财政适当补贴。五区财政按辖区总人口人均不低于3元、四县财政按总人口人均不低于2元（长沙县为3元），市本级按全市总人口人均1元的标准安排预算。2005年全市地方财政医疗救助资金预算总额为2117万元。从全面启动医疗救助以来，全市共计发放医疗救助资金963万元，救助人数为5113人。

    住房保障制度。2004年11月，市政府下发了《长沙市城市最低收入家庭住房保障管理办法》，对城市低收入家庭实行住房保障。保障对象为城市低保对象中的无房户，保障方式以发放租赁住房补贴为主，租金核减、实物配租为辅。至2005年10月，全市共对164户390人发放了每人每月50元的住房补贴，1-10月累计发放金额为15.6万元；共对46户300多人实行了实物配租，配租面积为1500多平方米；共对1130户2968人实行了租金核减，每月核减金额3万余元，1-10月累计核减26万余元。

    高等教育救助。从2004年开始，市财政每年安排500万元，由长沙慈善会对考入高等院校的城乡低保家庭和特困家庭子弟进行专项救助，每人一次性救助1000—3000元，帮助他们顺利入学。2004年共救助1834人。2005年第一批已救助1913人，发放救助金451万元。

    此外，市政府有关部门和单位，如教育、卫生、劳动、司法、公用事业、电力等部门分别在各自职责范围内制定实施了针对城乡低保户和其他特困对象的救助政策和优惠减免办法，从不同方面为困难群众排忧解难。

    二、主要做法

    1、总体规划，分项实施。困难对象存在生活、就医、就学、就业等多方面的救助需求，而提供救助服务的主体也是多方面的。作为一个系统工程，社会救助不是单纯某一个部门实施的某项制度，应由政府主导，进行总体规划，然后按轻重缓急和职能分工，分步骤分部门组织实施。市政府《关于建立健全城乡社会救助体系的通知》要求，“凡是与困难群众生活密切相关的部门和行业，都有参与社会救助的责任和义务”。从长沙的实际出发，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，重点推出城乡低保制度、城乡特困家庭医疗救助制度、城市低收入家庭住房保障制度、特困家庭子女教育救助制度、“三无人员”集中供养制度、城市流浪乞讨人员救助制度、法律援助制度、就业援助制度、应急救助制度等十个方面的救助制度，并明确了相关部门的具体责任。目前，这十个救助制度都已进入了实施阶段。社会救助基本框架建立以后，特困对象在遭遇各种困难、自身难以走出困境的情况下，都能通过一定的渠道，及时得到救助，不同程度地缓解困难。

    2、城乡统筹，整体推进。在实现城市低保应保尽保，初步形成人员动态管理、保障标准自然增长机制以后，我市及时调整社会救助工作思路和阶段性工作重点，按照统筹城乡协调发展的要求，统一考虑城乡社会救助制度设计，统一安排城乡社会救助资金。一是各主要社会救助制度覆盖我市城乡，并尽可能通过一个办法实施。如教育救助、医疗救助，不论区县，都是完全按照同一个文件执行。城乡低保虽然标准有所不同，具体实施细则略有区别，但主要的政策精神、操作原则和工作措施完全一致。二是在救助资金的筹措和分配上城乡兼顾。市财政适当分担或对区、县（市）给予补助。

    3、动态管理，进出有序。特困对象的基本生活和应急解难的长效保障机制形成以后，动态管理十分重要。我市坚持社会救助的大门始终敞开，符合条件的，申请一个按程序审批一个；不符合条件的，及时发现及时清退。2005年1-10月，全市累计新审批城市低保对象15589人次，累计退出城市低保9875人次，调整补助水平7347人次，基本达到“人员有出有进，补助水平有升有降”的要求。农村低保、医疗救助、教育救助同样按照动态管理的原则进行。农村低保和医疗救助实行随时申报，按季审批；高等教育救助，实行定时申报、定时审批；其他配套救助分别采取不同的动态管理方式，至少每年重新确定一次救助对象和救助金额。

    4、信息联网，银行代发。2003年7月，市、县两级财政投入1100多万元，为市、区（县、市）、街道、社区和城市低保户在50户以上的农村乡镇低保工作机构全部配备了网络终端设备（专用电脑、打印机、电话专线或宽带），共计534套，统一使用民政部“全国城市居民最低生活保障管理系统”，成功实现了城市低保市、区（县、市）、街道（乡镇）、社区四级联网，各级低保数据的录入、传输、处理，全部通过网络进行。今年农村低保实施以后，各区、县（市）及时为空白乡镇配备了电脑设备，市低保局自主开发了“长沙市农村居民最低生活保障管理系统”，实现了农村低保市、县（区、市）、乡镇（街道）三级联网管理。城乡低保信息网络的建成使用，大大提高了低保管理的效率和准确性，为其他社会救助信息管理提供了平台。为了确保社会救助资金安全运行、按时足额发放到位，市民政局、市财政局共同委托长沙市商业银行和长沙市农村信用合作联社代发城乡低保金和其他社会救助资金，实现了救助资金的封闭运行。

    5、群众参与，公开透明。为了确保广大群众对社会救助工作的知情权、参与权和监督权，我市的社会救助坚持自下而上的工作程序，坚持入户调查、民主评议和张榜公示三项基本工作制度不放松。不论是城乡低保，还是医疗救助，都是先进行入户调查，然后由社区、村组织民主评议、张榜公示，无异议后再逐级上报。初审、审核、审批、发放情况都在专门的公示栏内张榜公示，接受监督。社会救助工作全过程公开透明操作，很大程度上保证了救助对象的准确性和救助结果的公正公平。

    三、几点体会

    1、领导重视是前提。市委市政府从构建和谐社会的高度来看待社会救助工作的重要意义，从转变政府职能、提供公共服务的角度来部署社会救助任务，从优化支出结构、建立公共财政框架的方向来加大对社会救助的资金投入，把社会救助体系建设纳入全市经济社会发展的总体规划。社会救助工作的大政方针，如《长沙市人民政府关于建立健全城乡社会救助体系的通知》、《长沙市城市居民最低生活保障制度实施办法（试行）》、《长沙市农村居民最低生活保障制度实施办法》、《长沙市特困家庭医疗救助制度实施办法》等文件及时出台，开展工作所需要的机构、编制、经费也都得到了较好地保障。市社会救助工作领导小组成立以后，工作中的问题和困难更加便于协调解决。

    2、财政投入是关键。在科学建制、合理测算的基础上，民政部门和相关单位提出各项社会救助年度用款方案，经财政核实后报政府审定并明确各级财政的投入责任，是社会救助能否开展和坚持的关键所在。社会救助的政策一经公开，所需资金将成为必须支付的硬性开支，必须要有预算安排作保障。我市把社会救助资金投入主体锁定在市、区（县市）两级财政。根据需求额度和各区、县（市）财力情况，合理确定两级财政分担、补助比例。考虑目前乡镇财政状况和农村税费改革等因素，所有各项社会救助均不要求乡镇（街道）投入救助资金。市、区（县、市）两级财政足额预算救助资金，有效地避免了社会救助因资金不到位而造成发放不到位或变相降低发放标准的现象。

    3、基层队伍是保证。社会救助的对象在基层，工作重心在基层，建立和稳定一支高素质的基层专干队伍至关重要。为适应基层工作需要，2002年年底，市政府出台了《关于认真做好城镇社会保障和服务社会化工作的通知》(长政发[2002]33号文件)，决定在城区58个街道、366个社区全部建立低保工作机构。街道设低保管理服务站，配备专职工作人员2名；社区设低保服务中心，配备专职工作人员1名。此前，市、区(县、市)两级己全部成立了低保中心，配备了人员编制。全市低保工作机构己形成网络，专职工作人员近600名。今年，市、区（县、市）两级低保中心更名为低保工作局，各级低保工作机构增加了履行其他社会救助的职能。从今年开始，我市将陆续充实农村乡镇的社会救助工作力量，有条件的地方，在村一级配备社会救助专干。

    长沙的社会救助工作虽然取得了一些成绩，较好地发挥了保障城乡特困群众基本生活、及时缓解特殊困难的作用，有效地促进了长沙的和谐稳定，但是与上级的要求和困难群众的期望相比，还有相当的差距。特别是在救助政策之间的衔接、救助资源的整合、救助主体的协调以及农村基层救助工作队伍的建设等方面，存在不少问题和困惑。我们将认真贯彻中央和民政部的有关文件精神，充分借鉴先进地区的成功经验，进一步加大工作力度，打牢基础，破解难题，不断完善长沙社会救助体系，造福于民。