外汇管理

中央政府门户网站 www.gov.cn 2014-05-06 15:42 来源: 外汇局
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    一、外汇管理概况

    外汇管理,是指一国政府授权国家货币金融管理当局或其他国家机关,对外汇的收支、买卖、借贷、转移以及国际间结算、外汇汇率和外汇市场等实行的管制措施。《中华人民共和国外汇管理条例》所称外汇,是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产:(一)外币现钞,包括纸币、铸币;(二)外币支付凭证或者支付工具,包括票据、银行存款凭证、银行卡等;(三)外币有价证券,包括债券、股票等;(四)特别提款权;(五)其他外汇资产。

    外汇管理局的基本职能包括:(一)研究提出外汇管理体制改革和防范国际收支风险、促进国际收支平衡的政策建议,研究落实逐步推进人民币资本项目可兑换、培育和发展外汇市场的政策措施,向中国人民银行提供制订人民币汇率政策的建议和依据;(二)参与起草外汇管理有关法律法规和部门规章草案,发布与履行职责有关的规范性文件;(三)负责国际收支、对外债权债务的统计和监测,按规定发布相关信息,承担跨境资金流动监测的有关工作;(四)负责全国外汇市场的监督管理工作,承担结售汇业务监督管理的责任,培育和发展外汇市场;(五)负责依法监督检查经常项目外汇收支的真实性、合法性,负责依法实施资本项目外汇管理,并根据人民币资本项目可兑换进程不断完善管理工作,规范境内外外汇账户管理;(六)负责依法实施外汇监督检查,对违反外汇管理的行为进行处罚;(七)承担国家外汇储备、黄金储备和其他外汇资产经营管理的责任;(八)拟订外汇管理信息化发展规划和标准、规范并组织实施,依法与相关管理部门实施监管信息共享;(九)参与有关国际金融活动;(十)承办国务院及中国人民银行交办的其他事宜。其中,外汇储备管理是我国外汇管理部门的重要职责。外汇储备经营始终坚持“安全、流动、保值增值”的原则,进行审慎、规范、积极的投资运作。按照上述原则,外汇储备管理综合考虑多种因素,进行多元化货币、资产配置。目前,我国外汇储备资产中包括美元、欧元、日元等多种货币,投资于各主要发达经济体和新兴经济体的政府类、机构类、公司类等多种金融产品。多元化投资组合中,不同货币、不同资产类别之间此消彼长、互补平衡的效果明显。

    二、外汇管理目标

    外汇资源短缺曾长期是制约我国经济发展的瓶颈之一。与之相适应,外汇管理的主要目标即是保障国家对这种稀缺资源的计划和支配,在管理理念和制度安排上奉行“宽进严出”原则。告别外汇短缺时代后,我国外汇管理进入了一个新的历史时期,主要目标转变为通过对外汇资金流入和流出的均衡管理,促进国际收支平衡、维护国家金融安全和服务经济发展。

    (一)促进国际收支平衡

    国际收支平衡也称外部平衡,其基本含义是国际收入等于国际支出。如国际支出大于收入,即为逆差;收入大于支出,即为顺差。一国的国际收支状况不论是从一个时期来看还是从某一时刻来看,总是处于不平衡状态,不平衡是经常的、绝对的,平衡则是偶然的、相对的。

    国际收支持续不平衡会对一国经济会产生不利影响。持续的、大规模的逆差会导致外汇储备大量流失,本币汇率下跌,国际资本大量外逃,引发货币危机。持续逆差还会导致获取外汇的能力减弱,影响经济发展所需生产资料的进口,抑制国民经济增长,影响充分就业。持续的、大规模的顺差给货币供给量带来压力,管理不善可能为通货膨胀和资产泡沫制造温床。较大顺差是汇率升值预期的重要原因之一,套利资金可能大量流入,使国际收支顺差进一步扩大。大进往往孕育着大出,将来形势稍有波动,可能出现资金的集中流出。顺差也意味着没有充分合理地利用经济资源,大量资金没有用于国内投资和消费,而用于出口部门,不利于产业结构优化和动态调整。

    外汇管理是调节国际收支平衡的重要措施。面对国际收支较大规模的不平衡,外汇管理可以通过严格审核国际收支交易真实性来防范虚假外汇资金流出流入,可以通过调整外债、证券投资等资本项目收结汇、购付汇等政策,以及建立健全跨境资金流动监测监管体系,防控异常资金流入和流出,促进国际收支平衡。应当说明的是,国际收支平衡状况是国民经济,特别是对外经济整体运行的结果,要保持国际收支相对平衡,优化经济结构是根本。

    (二)维护金融安全

    开放程度越高,一国维护金融安全的责任和压力就越大。跨境资本异常流动是一国金融安全的重大隐患。外汇管理可以通过如下方式,防范跨境资金异常流动,维护金融安全。

    首先,外汇管理如同“筛子”。通过各种制度安排,筛出那些没有真实交易背景以及尚未放开的资本项目外汇资金异常流入流出。1999年初,我国正式实施了进口报关单联网核查制度,要求所有进口项下对外付汇均必须有真实交易背景,基本堵住了货到付款项下假报关单进口骗汇的漏洞。近些年,外汇管理部门还加大了资本流入管理,如2008年实施了出口收结汇联网核查等制度,防控出口多收汇,发挥了外汇管理筛出异常资金流入的功能。

    其二,外汇管理如同“防火墙”。外汇管理可在境内和境外资本之间筑起流出入和汇兑转换的“防火墙”,有助于为国内经济结构调整及各项改革顺利推进创造条件。国际经验也表明,小型新兴市场经济国家频频发生的金融危机,在不同程度上都与本国资本项目的无序开放有关。防范和化解全球化风险,需适应经济发展阶段和金融监管水平,发挥外汇管理隔离风险的“防火墙”作用。

    其三,外汇管理如同“蓄水池”。外汇管理可以根据国内外经济金融情况,收紧或放宽对境内机构和居民保留或自由支配外汇的比例或额度,间接调控外汇资源在国家和民间的持有比例。例如,当面临资本外逃或大规模资本流出时,外汇管理可以要求境内机构和个人及时调回境外外汇,抑制资本外流,做大国家外汇储备资金池,威慑或防卫投机性资本攻击。

    (三)服务经济发展

    服务经济发展始终是外汇管理的出发点和归宿。外汇管理部门适应对外经济发展的需要,不断改进进出口核销手段,在满足监管需求的前提下,最大可能地便利企业经营,支持企业提升国际竞争力。不断简化利用外资和对外投资外汇管理手续,推动国内企业充分地利用两种资源、两个市场,提高生产要素的配置效率。例如,2008年9月国际金融危机集中爆发以来,外汇管理部门落实国家支持经济增长的总体部署,多次放宽贸易信贷比例,改进出口收结汇联网核查手段,企业收付汇和结售汇的便利性得到显著改善。

    三、外汇管理近况

    近年来,外汇管理部门坚持解放思想,以外汇管理理念和方式“五个转变”为抓手,不断深化改革,推进简政放权,积极促进贸易投资便利化,取得了较好效果。

    (一)服务实体经济,外汇管理体制改革取得显著成效

    坚持服务实体经济,着力提升贸易便利化水平。一是取消强制结售汇制度。2008年,修订后的《外汇管理条例》明确规定,企业经常项目外汇收入可以自行保留或卖给银行。2011年起,企业出口收入可以存放境外,无须调回境内。二是全面推进进出口核销制度改革。改革取消了货物贸易外汇收支逐笔核销,大幅减少货物贸易行政审批项目,便利银行和企业办理货物贸易收付汇业务。三是推进服务贸易外汇管理制度改革。简政放权、简化单证审核、放宽境外存放,便利银行和企业办理服务贸易收付汇业务。四是调增外债和对外担保指标,优先用于中西部地区和中小企业,将中资企业“外保内贷”政策试点推广至全国,开展小额外保内贷业务试点,缓解中小企业“融资难、融资贵”问题。五是制定中国(上海)自由贸易试验区外汇管理实施细则,积极探索外汇管理体制机制创新,促进贸易和投资便利化,为下一步外汇管理领域全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

    坚持服务对外开放,稳步推进人民币资本项目可兑换。一是大幅简化外商直接投资外汇管理,促进投资便利化,基本实现直接投资可兑换。深化我国对外直接投资外汇管理改革,取消购汇限制,允许前期费用提前汇出,满足“走出去”企业用汇需求。二是推进证券投资有序开放。大力简化境外上市外汇管理,完善合格境外机构投资者(QFII)和合格境内机构投资者(QDII)制度,与有关部门共同推出人民币合格境外机构投资者(RQFII)制度,推动证券市场开放和健康发展。三是改进外债和对外担保管理。允许中资企业可控地借用短期外债,简化对外担保管理,放宽个人对外担保,缓解民间资本融资难、融资贵问题。四是稳步推进跨国公司外汇资金集中使用试点。试点范围包括国有、民营和外资企业,为资本项目可兑换改革探索外汇监管经验。

    坚持依法行政,行政审批简化和法规清理工作取得新成效。一是大幅削减行政审批项目。2002年以来,行政审批项目减少超过70%,外汇管理法规文件大幅减少,法规清理取得显著成效。对于少数重点风险领域仍然保留的行政管理,以规范和约束自由裁量权为重点,明确业务办理依据、权限、过程和结果。二是推进监管方式从行为监管向主体监管转变。实行分类管理,关注重点企业和银行。三是完善统计与管理的制度基础,完善符合国际标准并支持金融创新的国际收支统计体系。

    坚持市场化导向,市场在外汇资源配置中的基础性作用进一步增强。一是丰富市场主体和品种。简化市场准入,鼓励非银行金融机构和企业进入外汇市场。先后推出人民币对外汇远期、掉期和期权交易,银行对客户的挂牌货币超过20种,基本涵盖了我国跨境收支的结算货币,满足市场主体避险需求。二是完善外汇市场交易机制,改进外汇市场做市商管理,推出外汇交易集中清算,降低市场运行风险。三是对银行结售汇综合头寸实行正负区间管理,取消头寸下限管理,提高银行风险管理的灵活性和主动性。

    (二)创新管理方式和手段,跨境资金流动风险防范能力稳步提升

    加强监测分析为防风险奠定重要基础。密切跟踪形势变化,建立跨境资金监测分析月报制度,加强对宏观趋势的分析判断,每月进行动态微调和修正,提高监测分析的全面性和精准度。

    制定并适时启动应急预案为防风险提供制度保障。国际金融危机爆发后,先后制定了外汇收支应急预案和应对大规模跨境资金流入的政策预案,采取以宏观审慎政策工具运用和市场化调节为主的政策手段,综合运用银行结售汇综合头寸管理、货物贸易分类管理、外汇检查和预期引导等工具,取得了较为明显的效果,风险应急管理措施经过了实践检验。

    改进外汇检查工作为防风险提供有效手段。建立和推广外汇非现场检查系统,提升外汇检查手段,改变过去大范围拉网式排查的工作模式,大大提高打击“热钱”的精准性和有效性。改进检查方式,抓大放小,集中力量查办重大违规案件,有针对性地打击重点主体、重点渠道“热钱”流动。

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