34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果
（二○○七年三月二十六日公告）
根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署于2005年对北京六环路、京珠公路新乡至郑州段等34个高等级公路项目的建设管理和投资效益情况进行了审计。
一、基本情况及总体评价
此次审计的34个高等级公路项目大部分是在“十五”时期开工建设的，均属于“五纵七横”国道主干线重要路段或区域干线公路，建设总里程5324公里（其中高速公路4184公里），概算总投资1662亿元，分别占“十五”时期我国高等级公路建设里程和概算投资的17％和16％，其中24个项目分布在中西部地区。截至2005年底，这34个高等级公路项目已完成投资1276亿元，已有28个项目投入运营，其余项目预计在2006至2007年建成。
（一）项目建设管理情况。
审计结果表明，各级交通主管部门和有关地方政府在加快公路建设的同时，比较重视项目管理，建设管理水平有所提高。“十五”是我国公路发展最快的时期，共新建公路35万公里，其中新建高速公路2.47万公里，超过2000年前建设的高速公路里程总和，公路建设进展显著。为加强对公路建设项目的监管，“十五”时期，交通部相继出台了规范招投标、设备材料采购、设计变更、资金拨付等规章制度，取得了明显成效。各级地方政府和交通主管部门不断完善管理制度，加强项目前期工作，严格质量管理，工程质量明显提高。审计的34个公路项目普遍实行了项目法人制、招标投标制、监理制和合同管理制，工程管理和资金管理逐步加强，工程质量总体较好，其中7个项目被评为优良工程。
（二）投资效益情况。
各级地方政府和交通主管部门及项目建设单位认真组织施工建设，34个项目中已有28个项目按期或提前建成通车，通车里程达3678公里，经济效益和社会效益初步显现。一是交通运输能力显著提高。如京珠公路新乡至郑州段的建成，不仅连通了安阳至新乡和郑州至许昌两条高速公路，有效缓解了老黄河桥及107国道的交通压力，而且通车第二年日均交通量就达1.45万辆。二是促进了经济和社会发展。如四川省广安至南充公路建成后，把成都、重庆、川中、川东连成一线，进一步发挥了成渝两地的辐射作用，带动了沿线经济发展。湖南省湘潭至邵阳高速公路通车后，区间通行时间大幅缩短，2004年韶山等旅游景区的游客人数和收入比2002年增长30％。
与审计署2000年对部分重点公路项目的审计情况相比，这次审计情况表明，公路建设管理比较规范，近年来公路项目建设中的违规集资、拖欠工程款问题已初步得到遏制，挪用建设资金等问题也明显减少。但仍有一些项目在建设管理、土地征用和投资效益等方面还存在一些比较突出的问题。
二、审计查出的主要问题
（一）部分项目违反招标投标、建设资金使用等方面的规定。
1．虽然34个项目都实行了招投标制度，但其中20个项目执行招投标制度不严格，有些项目涉嫌有幕后交易，个别项目存在商业贿赂，影响了工程质量。
一是建设单位指定分包和施工单位违规转分包问题。其中：建设单位违规直接发包和指定分包工程17.96亿元，施工单位违规转分包工程72.39亿元，两者合计占抽查项目合同总金额的36％。抽查其中8.01亿元转分包工程发现，施工单位从中违规收取管理费0.92亿元，部分工程转分包给不具备相应资质的施工队甚至个体包工头，其中3个项目因偷工减料造成质量缺陷。如新疆昆仑路港工程公司等4家单位在安徽省蚌埠至明光高速公路建设中，将8497万元的工程分包给36个无资质施工队，收取管理费1946万元。投资2813万元的重庆市长寿至万州高速公路的边坡绿化工程被转包4次，承包单价由130元/㎡降到42元/㎡，建设资金在中间环节被抽取了70%，其中一个体户将工程一次转包就非法获利672万元；抽查边坡绿化工程中的24个项目发现，设计规定的安装锚杆均未实施。浙江省丽水至青田高速公路第19标段被层层转包，最后由两个既无资质又缺乏施工能力的包工头组织施工，而由其承建的高速路桥工程中，仅119根桩基就有46根存在严重质量缺陷。
二是少数地方领导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利，造成国有资产严重流失。如青岛市交通局原局长等人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1300多万元。2001年以来，四川省达州市检察院原检察长利用检察机关监督预防交通部门职务犯罪之机，为其亲属承揽大竹至邻水邱家河高速公路边坡绿化工程，结算单价明显高于当地同类工程，违规获利249万元。
三是5个项目的投标和评标存在幕后交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15标段招标过程中，建设单位——安徽省蚌明高速公路开发有限公司按照原董事长的授意，违规使安徽省公路工程总公司中标，然后又以“施工量大”为由，要求该公司将其中三分之一的工程分给蚌埠市路桥工程有限公司。在这一要求得到满足后，才与安徽省公路工程总公司签订价款为7402万元的合同。审计还发现，一些单位和个人，以“中介服务”为幌子，采取各种手段“帮助”施工单位中标，从中收取好处费1374万元。如中铁二十局三公司在浙江省丽水至青田高速公路的招投标中委托一家民营企业主进行“对外公关”，公司中标后，将其中的6700万元的工程发包给该民营企业主，后者又将工程转包给另外两个包工头，从而非法获利510万元。
2．26个项目所涉及的交通主管部门及建设单位挤占挪用或利用关联交易套取建设资金21.58亿元，用于其他项目建设、招待和发放奖金等。
一是湖南、广西等6个省（区）交通管理部门或其下属单位利用关联交易套取建设资金1.96亿元。如1999年以来，广西自治区交通厅基建管理局采取通过所属职工技协向施工单位收取“咨询费”等方式，套取、截留并私分建设资金2600多万元。2000年以来，湖南省高速公路建设开发总公司职工技协利用与上级单位的关系，以所谓“联营”方式帮助施工企业承揽工程，违规收取资金1090万元，用于成立私人公司和给上级单位发奖金等。2000年至2005年3月，内蒙古自治区交通厅机关事务中心下属的碎石场，在向呼和浩特至老爷庙高速公路提供石料中，以虚列成本等方式套取建设资金1279万元，其中70%上交自治区交通厅（至审计时已有413万元用于招待和发放补贴等），30%给了项目建设单位。
二是吉林、陕西等省（区）26个高等级公路项目建设单位挤占挪用建设资金19.62亿元。至2004年底，吉林省四平至白山高等级公路建设单位挪用建设资金9608万元，用于其他公路及市政工程建设等，并将市政工程建设投资费用等7226万元挤入该高等级公路项目成本。陕西省高速公路开发公司承担两条高速公路建设采购材料时，通过向建设单位收取“材料采购保管费”、向材料供应商收取“联合投标代理费”的方式，违规获利7727万元，用于其他项目建设和该公司的日常开支。还有一些建设单位管理费严重超支，如2003年8月至审计时，广西自治区河池至南宁高等级公路建设单位巧立名目，安排20批共141人次出国，累计支出977万元。
3．因勘察设计失误，盲目赶工期等原因，造成损失浪费和增加投资32.47亿元。
一是16个项目因勘察设计失误，违反基本建设程序，盲目赶工抢工等原因，造成损失浪费和增加投资27.18亿元。如贵州省一家设计单位的部分领导收受贿赂296万元后，将遵义至崇溪河高速公路的地质勘察工作违规分包给10家单位；因部分勘察人员不具备勘察资质，造成勘察结果与实际地质状况严重不符，使工程增加投资和损失浪费共7.2亿元。内蒙古自治区交通部门在呼和浩特至老爷庙高速公路建设中，为追求速度，将4年工期压缩为28个月，并以未经批准的初步设计方案进行招标，后因批准的设计方案较初步设计方案有变化，实际弃土量超过设计弃土量513万立方米，增加投资3827万元。
二是10个项目的建设单位审核不严，少数工程技术人员甚至弄虚作假，导致多计工程款5.29亿元，占合同价款的9％。如武汉市绕城高速公路东北段工程建设单位少数人员和监理人员在收受、索取施工单位贿赂300多万元后，纵容甚至“帮助”施工单位虚报工程量、违规提高项目单价、违反合同规定多付工程款等，套取建设资金2400多万元。2002年8月至2003年3月，承担贵州省遵义至崇溪河高速公路两个隧道的一家施工企业，利用伪造的产品质量检验单、采购单据，虚报材料采购量和使用量，套取工程款1905万元。
（二）一些地方政府及项目建设单位违规征地，截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款，损害农民利益。
1．15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩，改变土地使用性质或未按规定复垦1370多亩。如2001年8月开工、2002年10月通车的北京六环路胡各庄至西沙屯段，建设时征地6817亩，但北京市政府迟至2003年才向国土资源部申请征地审批。贵州省遵义至崇溪河高速公路批准用地1.04万亩，实际征地1.77万亩，多征了7300亩。四川省广安至南充高速公路项目至审计时尚有263亩土地未复垦，其中50多亩已被用于办养殖场，其余土地荒芜废弃。广安市政府违规多征的268亩土地未用于公路建设，其中11亩土地挂牌拍卖，获利600万元。
2．湖北、湖南、四川、云南等14省（区）共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。如武汉绕城高速公路东北段工程征地1.03万亩，其补偿标准应为每亩1.89万元，但实际仅按每亩4800元补偿给农民，共少补偿了1.45亿元。四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充两个高速公路项目的征地补偿款，被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元，占补偿款的46%，主要用于市政工程、开发区建设和政府部门经费支出等。湖南省湘潭至邵阳等3条高速公路的征地拆迁部门在征地拆迁费中列支工作经费1.6亿元，比省政府规定的工作经费标准高出12.3倍，从中挤占1.48亿元，用于购买汽车、发放补贴、奖金等。云南省元江至磨黑高速公路到2005年底已通车两年，但仍有2500多万元征地补偿费未付给失地农民。
（三）部分项目建成后，未达到预期经济效益，难以按期还清贷款。
截至2005年底，竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60％，在规定的偿债期内很难还清贷款。如哈尔滨绕城高速公路西段项目自2004年9月通车以来，日均车流量为1761辆，仅为可行性研究报告预测值的13.8%，年收入扣除运营和维护费用后，仅够偿还一个季度的贷款利息。2004年8月竣工通车的吉林省四平至白山高等级公路，92％的建设资金是银行贷款，按年利率5％测算，每年应付利息1.5亿元；该项目2005年通行费收入6500多万元，日均车流量、年收费收入都仅为可行性研究报告预测值的35％。甘肃省国道212线兰州至临洮高速公路2004年通车以来的通行费收入不到同期应支付贷款利息的40％，还贷压力很大。陕西省户县至勉县高速公路已到位资金中，除车购税等中央财政资金11.5亿元外，其余30亿元都是银行贷款，省交通部门承诺用于项目建设的37.7亿元资本金分文未到，预计项目建成后，将比可行性研究报告确定的还本付息额增加67.6亿元。
上述高等级公路项目建设中存在问题的原因主要是：
第一，建设管理体制尚未理顺，改革滞后于发展。目前不少公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府，客观上加快了公路建设，但也有少数地方政府过度超前建设高速公路，大大超出当地财政承受能力。再有，一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，加之监督制约机制不健全，极易产生权钱交易、非法谋取部门和小团体利益等问题。
第二，责任追究机制未落实到位。国家对公路项目建设管理有明确的法律法规规定，但一些地方政府及项目建设单位重公路项目建成数量和速度，轻项目管理和群众利益，对历次检查发现的问题不及时纠正、不依法追究责任，助长挤占挪用建设资金、非法转分包、违规征地和拖欠补偿款等违法违规问题发生且屡禁不止。
第三，一些地方政府为了争取立项，在可行性研究阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。
三、审计建议和整改情况
对审计查出的违法违规问题，审计署依照有关法律、法规的规定，及时进行了处理，并提出了审计意见和建议；依法向司法机关、纪检监察部门移送违法违纪案件34起，移交交通主管部门查处16起，已有81人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。针对本次审计发现的问题，已建议交通部和有关地方政府及项目建设单位进行整改，依法追究责任；加快高等级公路投资管理体制改革，促进地方各级交通主管部门转变职能；进一步加大对中西部地区在公路建设筹资、还贷、科技创新等方面的支持力度；严格高等级公路建设用地管理，健全征地补偿费包干使用管理办法；建立健全责任追究机制。
交通部和有关地方政府及各地交通主管部门对审计查出问题高度重视，认真督促整改，使多数违法违规问题得到纠正。交通部专门成立了审计整改工作小组，并下发文件要求各有关省（区、市）交通主管部门落实审计意见和建议，完善相关管理制度，建立预防和纠错的长效机制。同时，针对招投标、建设市场监管中存在的问题，修订了《公路工程施工招标投标管理办法》、《公路工程施工招标资格预审办法》、《公路建设监督管理办法》等规范，督促各有关建设单位认真落实交通部《关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见》，加强对征地拆迁补偿费使用的监管。
交通部还组织有关部门对审计建议进行了认真研究，并提出了四项措施：一是加强审计查出问题的整改，强化责任追究，逐步完善行业管理体制和运行机制。二是加快公路投资体制改革，强化行业监管和行业自律，纠正个别地方交通部门领导兼任项目法人代表的做法。三是积极采取扶持倾斜政策，在年度建设资金安排上向中西部地区倾斜，安排专项资金用于西部交通科技研究项目。四是加强公路建设征用地管理，严格控制用地规模，协助地方有关部门做好征地拆迁补偿工作，切实维护农民利益。
各有关省（区、市）政府主要领导多次作出重要批示，召开专题会议研究讨论整改意见，努力追回被挤占挪用的资金，撤销了违规设立的机构。各有关地方交通主管部门及项目业主单位按要求成立了专门机构，对有关问题进行了整改。
（一）加强了项目建设管理。针对执行招投标制度不严格的问题，各有关交通主管部门和项目业主通报批评了存在违规转分包问题的单位，已收回中标单位违规获利资金1163万元，其余违规资金正在追缴。对因不具备施工资质能力或偷工减料造成工程质量缺陷的问题，贵州、安徽、重庆、浙江等省交通主管部门依法追究了原承包人的责任，责令其返工，并采取措施予以补救和处置，使项目建设达到设计要求；四川省、青岛市纪检部门正在对有关责任人员进行调查审理；浙江、安徽等省有关部门追究了公路建设中存在幕后交易的相关单位和人员的责任，并收回了违规获利资金；北京、安徽、湖北、浙江等省（市）交通主管部门也颁布相关规定，加强公路建设市场管理。
针对挤占挪用套取建设资金的问题，湖南、广西、内蒙古等省（区）交通主管部门查处了有关单位的违纪违法问题，停办了相关经济实体的经营服务活动，并配合纪检部门将不合法收入予以清退，已收回套取的建设资金3274万元，其余的正在追收。吉林、陕西、广西等省交通主管部门制定了整改方案，已收回被挪用的建设资金7.4亿元，对挤占项目建设成本的4005万元已作调账处理，对属于需要申请调整概算的1.48亿元正在按规定程序报批，已采取措施筹集归还建设资金6416万元。
针对勘察设计失误、违反建设程序等问题，贵州、内蒙古、湖北等省（区）进行了认真核实，除了对为保证工程质量而增加的投资不再追究责任外，对勘察设计失误产生的投资浪费问题逐项进行了整改，已核减工程价款和收回建设资金5.75亿元。
（二）加强了审计查出土地征用问题的整改。北京、贵州、四川、湖北、湖南、云南、内蒙古等省（区、市）政府和交通主管部门认真做好对违规征地和截留挪用拖欠农民补偿款问题的整改工作，有6个项目已补办了征扩用地手续2.28万亩，有2个项目已恢复原使用性质的土地689亩，收回有关单位截留挪用拖欠农民征地补偿费3.96亿元，按规定支付给当地农民征地补偿费1.14亿元，其余土地复垦工作和征地补偿费支付工作正在进行之中。
（三）深化了公路建设管理体制机制改革。交通部将进一步加强公路项目前期工作的管理，加强对公路收费政策的研究，提高公路项目管理和决策水平，逐步探索建立公路可持续发展的运行机制，并对中西部地区公路建设在规划、项目安排、投资标准和年度资金安排等方面给予重点倾斜与支持。黑龙江、吉林、甘肃、陕西等省政府组织有关部门制定了整改措施，加强了对工程可行性研究的管理。
