国家土地督察制度组织实施进展情况
（二〇〇七年七月十二日）
国土资源部
一、建立国家土地督察制度的重大意义
建立国家土地督察制度，是党中央、国务院为加强土地管理作出的重大决策。这一制度的建立，对于实行最严格的耕地保护制度、保证国家宏观调控政策的有效落实、促进土地管理法律法规在全国的统一实施，具有十分重要的意义。
（一）有利于实行最严格的耕地保护制度
实行最严格的耕地保护制度，是党中央、国务院确立的一项基本指导思想。我国正处在快速工业化、城市化的进程中，保护耕地，维护国家粮食安全的任务十分艰巨，耕地保护与经济发展之间的矛盾突出。在这种形势下，实行最严格的耕地保护制度，需要从两个方面进行强化：一是强化省级人民政府土地管理和耕地保护的权力、责任和能力；二是强化中央政府对土地管理和耕地保护的监管能力。国家土地督察制度弥补了中央对地方政府土地利用和管理行为纠正监督机制的不足，有利于提高中央政府的监管能力，促进省级人民政府更好地落实耕地保护目标责任制，进一步完善了最严格的耕地保护制度。
（二）有利于保证国家宏观调控政策的有效落实
运用土地政策参与宏观调控，是党中央、国务院近几年作出的重大决策。严把"银根"和"地根"两个"闸门"，是现阶段我国宏观调控的新特点。几年来的实践证明，土地政策在目前是最直接、最有效的宏观调控手段。要真正发挥好土地调控的作用，切实管住管好土地，把好土地"闸门"，需要建立有利于控制土地供应总量、供应速度、用地结构和区别对待的调控机制，需要建立与之相适应的制度和体制保障。国家土地督察制度正是在这种情况下应运而生。
（三）有利于土地管理法律法规在全国的统一实施
土地问题不仅关系到我国经济社会的可持续发展，也关系到亿万农民的切身利益，稍有不慎，就会影响社会的稳定和社会主义和谐社会的构建。考虑到我国建立最严格的土地管理制度有一个探索的过程，各地在依法审批土地上掌握的尺度不尽相同，容易造成地方之间的攀比和恶性竞争。建立国家土地督察制度，有利于各地在统一的土地政策下依法有序地管理和利用土地，确保土地管理法律法规在全国的统一实施。
二、国家土地督察制度的主要内容
（一）人员编制及机构设置
国家土地督察行政编制360名。机构设置为国家土地总督察及其办公室，向地方派驻9个国家土地督察局，分别是国家土地督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局。
国家土地督察机构设总督察1名，由国土资源部部长兼任；兼职副总督察1名，由国土资源部1名副部长兼任；专职副总督察（副部长级）1名。国家土地总督察办公室设主任1名，副主任2名。每个国家土地督察局设局长1名、副局长2名和国家土地督察专员若干名。
（二）国家土地督察机构的法律地位
国家土地督察机构是经国务院授权，对省级及计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查的机构。授权的主体是国务院，被授权的主体是国土资源部。国土资源部通过设立国家土地总督察来行使监督检查权。派驻地方的国家土地督察局是代表国家土地总督察行使监督检查权的法定机构。
（三）国家土地督察机构的法定职责
一是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况。二是监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况。三是监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况。四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。
（四）国家土地督察机构的法定职权
一是调查权，通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供材料、运用遥感监测技术等方式掌握土地违法违规情况。二是审核权，对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。三是纠正权，对监督检查中发现的问题，向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区农用地转用和土地征收的受理和审批。结束整改，要经派驻地方的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。四是建议权，对地方政府改进土地管理工作提出建议。
（五）国家土地督察机构的责任制度
一是时效制度，对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。二是问责制度，国家土地督察机构要严格管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为；工作人员实行异地任职，定期交流；不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。
（六）国家土地督察工作的基本思路
国家土地督察工作的基本思路总体来说是"围绕一条主线，抓住三个重点，建立三个机制"。围绕一条主线即监督检查省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况。抓住三个重点，一是监督检查省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；三是推进土地政策的完善。建立三个工作机制，一是建立发现机制，通过采用遥感监测等先进技术和运用媒体揭露、群众举报、实地巡查、查阅档案等手段，及时发现督察范围内的土地违法违规情况；二是建立审核机制，研究确定对建设用地审批事项进行审核的操作程序，对省级和计划单列市人民政府建设用地审批事项的真实性、合法性进行审核；三是建立纠正机制，对省级和计划单列市人民政府土地违法违规行为，提出纠正整改意见。
三、国家土地督察制度组织实施进展情况
2006年7月，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》（国办发〔2006〕50号）下发以来，国土资源部积极推进国家土地督察制度的组织实施工作。国家土地督察机构克服人员少、任务重等困难，按照"边组建、边工作"的要求，稳步推进机构组建，积极开展土地督察，努力加强基础建设，各项工作有序进行。总体来看，国家土地督察制度组织实施工作进展顺利。在土地督察方面，主要做了以下工作：
（一）围绕严格耕地保护开展了重点督察
从去年底到今年上半年，对部分省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况进行了实地督察。督察组采取听取汇报、实地考察、召开座谈会等方式，检查了耕地保护责任目标分解下达、执行和考核情况，考察了耕地保护责任制度建设及实施情况。针对责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全、考核措施不落实等问题，向有关省级及计划单列市人民政府提出了督察建议。有关省级及计划单列市人民政府认真进行了整改，按新的政策要求签订了耕地保护目标责任书，一些地方正在抓紧制订耕地保护责任目标考核实施细则，耕地保护工作得到切实加强，督察工作取得明显成效。
（二）针对土地违法违规突出问题开展了四次专项督察
一是针对在北京市顺义区发生的"以租代征"问题开展专项督察。今年2月，根据《京华时报》以《跑马场圈耕地千亩被指违规》为题对北京市顺义区木林镇政府将其下属的唐指山村上千亩土地出租用于圈建跑马场的报道，国家土地督察北京局向北京市人民政府下达整改意见书，要求抓紧查处木林镇的违法行为，同时在全市范围内进行一次"以租代征"情况的全面自查和清理。北京市人民政府对此次专项督察十分重视。目前，对案件情况已经查实，停止了项目建设，拆除了围墙和铁丝网，撤消了批地文件。对全市的清理工作已经完成，共查出"以租代征"违法用地442宗，涉及土地面积15801亩，其中耕地7995亩。目前以立案方式处理273宗，涉及土地面积9959亩；以自行清理、拆除、整治等方式处理26宗，涉及土地面积252亩；剩下143宗已逐宗提出了处理意见，正在按以上方式进行处理。北京市政府已责成有关区、县政府严肃处理，其中房山区政府严肃查处了青龙湖镇青龙头村"以租代征"占地318亩违法建设别墅问题，拆除别墅85栋，没收别墅59栋。
二是针对河南省政府通过调整土地利用总体规划，在焦作市擅自改变基本农田位置的行为开展专项督察。今年初，群众来信举报河南省政府擅自发文同意调整基本农田、为焦作市引进河南风神轮胎公司项目进行非农建设的问题，国家土地督察济南局向河南省人民政府下达整改意见书，要求尽快纠正并严肃查处未报经国务院批准占用基本农田的行为，在全省范围内开展专项整治。河南省政府高度重视，已撤销原规划调整的批复文件，责成焦作市政府组织力量对已占用的400余亩土地进行整治，恢复原貌，目前已全部退还给当地村民耕种。河南省政府还在全省范围内排查出3个类似违规项目，进行了纠正整改。
三是针对在云南省曲靖市发生的违法占用基本农田进行非农建设，且地方政府不制止、不查处的问题开展专项督察。今年4月，中央电视台焦点访谈栏目以"谁动了这里的基本农田"为题，报道了在曲靖市发生的违法占用基本农田进行非农业建设且地方政府不制止、不查处的情况。国家土地督察成都局向云南省人民政府下达整改意见书，要求云南省政府严肃查处，在全省范围内组织开展专项整治，并建立健全相关制度，落实问责制。云南省政府高度重视，迅速提出纠正和处理意见，立即停建职业教育中心范围内所有项目，曲靖市政府向省政府写出书面检查。目前，涉及违法占用的65.38亩耕地已全部恢复耕种，云南省政府对三所学校违法占地给予罚款处罚，分别给予三所学校校长行政记过和警告处分，对曲靖市的有关领导给予通报批评。云南省政府在全省范围内组织开展的土地违法行为专项整治中，共查出2005年以来土地违法违规行为2034起，涉及用地面积9832亩，其中纠正1023起，立案查处1011起，已结案925起，已拆除违法建筑物、构筑物130976平方米，没收违法建筑物、构筑物5081平方米，责令退还土地260.43亩，对6名责任人给予了行政处分，另有4人移送司法机关立案查处。同时，还印发了《云南省人民政府关于切实加强土地管理严格落实耕地保护责任的通知》。
四是针对在大连市发生的未经批准、非法占用农用地进行非农建设问题开展专项督察。今年3月，国家土地督察沈阳局从调研中了解到，2005年以来在大连市的实际建设用地中存在部分未经批准、非法占用农用地进行非农建设的情况。为此，国家土地督察沈阳局向大连市政府下达整改意见书，要求在全市范围内进行全面清理整治。大连市政府对整改意见高度重视，对区县各级政府提出了整改要求。初步查明违法用地210宗，涉及用地面积13188亩，其中耕地3544亩。目前，大连市政府正在对清查出来的问题进行整改，并对其中的12起违法用地在《大连日报》、大连电视台等媒体上进行了公开曝光处理。
（三）积极探索在土地督察中运用高科技手段
国家土地督察北京局已经建成由遥感影像管理与自动识别发现、中心数据管理与业务应用、监控中心远程巡察和车载远程巡察等四个子系统组成的土地利用遥感巡察系统。该系统可以直接运用到土地督察现场，快速准确地进行定量测量和定性分析。既可以用于有目标的实地督察，又可以进行随机巡察，使土地督察工作有了"千里眼"，并在今年上半年的督察工作中初显锋芒，效果很好。其他督察局也在积极探索开展土地督察信息化建设。
（四）开展了两次大规模调查研究
一是对全国各省（区、市）及计划单列市人民政府落实耕地保护目标责任制情况进行调研，重点了解《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）和《国务院办公厅关于印发<省级政府耕地保护责任目标考核办法>的通知》（国办发〔2005〕52号）等文件下发以来，各地建立完善耕地保护责任目标制度情况、责任状签订情况、责任目标考核情况等。二是集中开展开发区有关问题调研。针对土地市场治理整顿工作结束后，一些地方以"工业集聚区"、"工业港"、"配套园区"、"创业基地"为名设立园区，在国务院确定保留的一些开发区，也出现了突破规划、超面积用地现象等情况，在全面了解开发区现状的基础上，从各省（区、市）重点选择了部分典型城市进行了深入调查。通过调查研究，掌握了真实情况，发现了突出问题，为下一步开展专项督察打下了基础。
国家土地督察工作虽然取得了一定成效，但这项工作才刚刚起步。下一阶段，将进一步加大土地督察力度。一方面，根据调研掌握的情况，针对擅自设立或变相扩大开发区、大量闲置建设用地、违反土地供应政策等突出问题，组织开展专项督察。另一方面，根据土地利用总体规划正在修编，耕地保护面积和基本农田保护面积两项核心指标尚未分解下达的实际情况，以督察土地利用年度计划执行情况为重点，监督检查2007年省级及计划单列市人民政府耕地保护责任目标落实情况，确保18亿亩耕地红线不突破。
现场直播：徐绍史介绍国家土地督察制度实施进展情况新闻发布会
