2008年10月6日，国务院正式印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》）。国务院在印发《纲要》的通知中指出，土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。作为新时期加强土地管理的重要文件，《纲要》的发布实施具有重大而深远的意义。

    《纲要》以2005年为基期，以2020年为规划期。这一时期，既是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是我国站在新的历史起点上步入科学发展轨道的关键时期，同时也是土地资源约束加剧的矛盾凸显期。土地规划、保护与合理利用既迎来了大好机遇，也面临着重大挑战。

    坚守18亿亩耕地红线形势异常严峻

    到2020年，我国人口总量预期将达到14.5亿人，为实现国家再增产1000亿斤粮食规划目标，保障国家粮食安全，必须保住一定数量的耕地。但未来一段时间，耕地减少的趋势还将继续。一是城镇化、工业化的推进不可避免地要占用部分耕地，二是一些地方在土地利用总体规划计划之外扩大建设用地规模、擅自将农用地转为建设用地的现象尚未彻底消除，影响了耕地保护效果；三是生态建设和农业结构调整仍将占用部分耕地；四是自然灾害损毁耕地在短期内很难完全复垦。与此同时，我国耕地后备资源已不多，加上生态环境约束，制约了耕地资源补充的能力，耕地保护的形势十分严峻，守住18亿亩耕地的压力巨大。

    建设用地供需矛盾更加突出

    目前，我国工业化和城镇化进入快速发展阶段，产业结构升级调整、基础设施建设力度不断加大，规划期间，建设用地仍将保持强劲需求。一方面，我国人多地少的基本国情和耕地保护的巨大压力，使得新增建设用地的土地资源十分有限，建设用地的供需矛盾异常突出。另一方面，建设用地粗放浪费普遍存在，城镇建设用地闲置低效利用突出；农村建设用地利用效率低，“空心村”、“一户多宅”现象较为普遍。破解建设用地供需矛盾，落实党的十七届三中全会实行最严格的节约用地制度的要求，遏制土地利用粗放浪费，任务十分艰巨。

    统筹协调土地利用的任务相当艰巨

    统筹土地利用，促进协调发展是土地管理的重要任务之一。当前区域、产业、城乡之间的协调任务繁重。一是地区间经济社会发展不平衡，中西部地区发展相对缓慢，与东部沿海地区发展差距日益拉大，土地资源分布的不均衡，对地区协调发展带来了一定程度的影响。耕地数量南少北多，水资源南多北少，水土和光照条件比较好的优质耕地仅占全国耕地的三分之一，且主要分布在东南部地区。二是我国长期形成的结构性矛盾尚未根本改变。第二产业特别是重化工业比重偏大，第三产业比重偏低，第一产业特别是农业基础仍然薄弱，传统产业比重过大，高新技术产业规模偏小。三是城乡发展不平衡，农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨。在新的历史时期，如何调整和优化各业、各类和各地区土地利用结构和布局，统筹区域和城乡发展，成为土地利用总体规划面临的又一巨大挑战。

    同时也应当看到，当前和今后一个时期，土地利用面临不少有利条件。从国际背景看，经济全球化、科技革命和产业结构升级，有利于我国转变经济发展方式；从国内环境看，科学发展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深入，民主法治和政治文明的不断发展，国家综合实力的不断增强，有利于促进土地利用和管理方式的转变。

    党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》对土地管理工作提出了新的更高要求。《决定》强调实行“两个最严格制度”，并在落实耕地保护责任、划定永久基本农田、从严控制城乡建设用地总规模等方面作出了一系列政策规定。这表明党中央对土地管理工作的高度关注，也为《纲要》在新时期解决耕地保护、节约集约用地、统筹区域协调发展等战略问题指明了方向。我们有理由相信，《纲要》必将破解新时期经济社会发展与土地资源紧约束的困局，在保护资源、保障和促进科学发展中发挥更加重要的作用。（全国土地利用总体规划修编工作委员会）