关于对《北京市重点保护野生动物造成损失补偿办法（征求意见稿）》的立法说明
一、立法必要性
在近年来，随着国家和本市大力实施天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点工程，本市自然生态环境逐年改善，周边山区、水库、河流等区域的野生动物种类和数量明显增多，人民群众生态意识、保护野生动物观念也得到加强。
在广大市民享受着生态环境逐步改善，人与野生动物和谐共处的美好生活之际，野生动物与人的矛盾也有所显现，主要是郊区野生动物栖息地与当地群众生产生活交界地区，近三年来，矛盾有加重趋势。如延庆、昌平、房山、门头沟等西部、北部山区区、县部分地区的野猪、野兔损害农民庄稼、苗木，猛禽叼食家禽等野生动物造成当地居民财产损害的事件频繁发生，对农民合法生产生活造成了严重的影响。一方面当地居民若采取地弓、地枪、毒药、炸药、铁夹等非法行为进行防控的，就会直接对野生动物繁衍发展造成较大危害，倘若伤害到重点保护野生动物，还会触犯刑律，承担法律责任；另一方面，野生动物属于国家所有，由当地居民自行承受不同程度的财产损失，显然不合情理，也不符合国家赔偿法等相关法律法规的立法精神。
为了协调保护野生动物的最终社会目的与维护人们群众切身合法利益的关系，需要政府在两方面利益权衡中寻找均衡点，在积极正面宣传同时，也有必要对因保护野生动物而对人民群众生命财产造成的损失给予适当经济补偿。同时，强化对野生动物危害的预防控制手段，将事后的政府被动补偿转变为事先的积极有效预防，是防止野生动物对人类危害的治本之策，也是实现野生动物和人民群众正常生产生活之间相协调、持续发展的根本。
二、立法过程和征求意见情况
《中华人民共和国野生动物保护法》第十四条、第二十九条和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第十条对因保护重点保护野生动物造成损失进行补偿作出了原则规定，并授权地方政府立法予以细化实施。因此，市园林绿化局自2007年起，组织进行了相关调研起草工作，该立法项目纳入了我市五年（2008年-2012年）立法规划，并列为2008年的计划项目。
在起草过程中，参考了野生动物保护方面的法律、法规，借鉴了云南、陕西、吉林和西藏等地的现有经验做法，结合国家林业局发布的相关规定，针对野生动物危害、预防和补偿情况专门到大兴、通州、延庆、昌平等区、县的野生动物基层管理部门和损害现场进行了调研，并就野生动物对农作物、果树、鱼类养殖等不同种类的损害、目前采取的措施、损害预防等情况召开了座谈会。完成初稿后，市园林绿化局书面征求了十四个区、县林业主管部门的意见，同时邀请国家林业局、北京林业大学野保、林政、法规等方面的专家召开座谈会，召集财政、发展改革、卫生、公安、劳动、农业等6个政府部门征求意见。
三、征求意见稿的主要内容和有关问题说明
征求意见稿共16条，主要就立法目的、适用范围、补偿标准、补偿的申请、审核和发放程序、资金管理和法律责任等内容进行了规定。同时考虑到野生动物危害预防控制措施在整个野生动物保护工作中的重要作用，本办法还对野生动物预防救助体系、预防控制措施等内容进行了规定。现就征求意见稿中的如下问题进行重点说明：
（一）关于适用范围
本办法主要规范本市行政区域内发生的因保护国家和本市重点保护陆生野生动物而造成的人身伤害或财产损失进行补偿的活动。因此，不是在本市行政区域范围内发生的损失，损失的发生原因不是因保护国家和本市重点保护陆生野生动物的，以及由于直接损害而造成的精神损失，均不能依据本办法得到补偿。在第二条第二款中对具体实施损失补偿的相关肇事野生动物范围作出进一步明确，规定“造成损失并给予补偿的野生动物的种类，由市园林绿化局确定并向社会公布”。
（二）关于补偿范围
征求意见稿第六条第一款中具体规定了可以得到野生动物损害补偿的三种情形：“1、人身受到直接伤害造成伤亡的（第五条规定应事发当日24小时报告）；2、农作物损毁的；3、圈养的牲畜、家禽受伤或者死亡的；此外还授权市园林绿化局可以在将来适时补充确定其他可以实施补偿的损失情形”。
此外，征求意见稿第六条第二款还对“主动攻击或者故意伤害野生动物的，擅自进入自然保护区的，驯养繁殖、运输、经营利用的野生动物造成的，法律、法规、规章规定的其他禁止行为”等四种情形明确做出不予补偿的规定。
（三）关于补偿的申请、审查和发放程序。
就近便捷提出申请。征求意见稿第七条规定：“当事人申请补偿时，应当填写市园林绿化局统一印制的申请表”，申请表印发到乡镇人民政府（地区办事处）和街道办事处，方便受害人在申请时进行填写。
申请时限要求。征求意见稿第六条规定：“自人身伤害治疗期结束或者财产损害发生之日起3个工作日内向损害发生地乡镇人民政府（地区办事处）或者街道办事处申请补偿”。
申请审查程序。征求意见稿第八条规定：“接到申请的乡镇人民政府（地区办事处）或者街道办事处应当在3个工作日内进行初步调查；申请材料齐全、情况属实的，应当在5个工作日内转交本区、县林业行政主管部门”。
补偿款发放制度。损失有人身和财产两种。征求意见稿第九条第四款：“损害事件发生地乡镇人民政府、街道办事处，对申请人给予一次性补偿费”。
（四）关于补偿损失种类和补偿标准。
征求意见稿的补偿标准是在国家赔偿的标准和已经制定补偿办法的四个省市的现有标准基础上，综合考虑本市经济发展水平制定的，并考虑补偿制度的性质，在计算补偿数额时设定了一定比例或额度。造成人身伤害的损失补偿费计算标准，第十条第一款规定：“（一）医疗救治费用的90%；（二）因误工减少的收入，按照本市上年度农村居民人均纯收入日平均额和实际误工天数计算，补偿费最高不超过1万元；（三）一次性残疾补偿，根据伤害程度确定，补偿费最高不超过本市上年度职工年平均工资的5倍;（四）死亡补偿、丧葬补助，补偿费总额为本市上年度职工年平均工资的5倍。
涉及财产的损失包括农作物损失和家禽家畜死伤损失。在确定补偿数额时，综合考虑预防措施采取情况，在确定补偿比例基础上，规定最高额补偿时有百分之二十的浮动区别，以促使当事人积极采取预防，防止放任损失发生。农作物损失补偿计算标准，第十条第二款规定：“（一）农作物损失，按照核实的损失量和当地区、县上一年度该农作物的市场平均价格计算，补偿全部损失的60%至80%；（二）受伤家禽家畜的治疗费，补偿实际发生治疗费的50%至70%，最高额不超过该类家禽家畜价值的50%;（三）造成家禽家畜死亡的，补偿费按此动物实际价值损失计算，补偿全部损失的60%至80%”。
北京市重点保护野生动物造成损失补偿办法（草稿）
第一条（立法目的）为保障单位和个人因保护国家和本市重点保护野生动物造成的损失得到补偿的权利，预防和控制野生动物危害，根据《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，制定本办法。
第二条（适用范围）在本市行政区域内，因保护国家和本市重点保护陆生野生动物（以下简称野生动物）造成损失的单位和个人，可以依照本办法申请补偿。
前款所称造成损失并给予补偿的野生动物的种类，由市园林绿化局确定并向社会公布。
第三条（主管机关）市园林绿化局负责本市野生动物造成损失补偿的组织指导和监督工作，制定并组织实施预防控制损失方案。
区、县林业行政主管部门负责本行政区域内野生动物造成损失的核实和补偿认定工作。
财政、卫生、农业和价格等相关部门根据自身职责做好资金保障、人员救护和损失认定等工作。
第四条（政府责任）区、县人民政府应当结合本行政区域内野生动物生物特性和活动规律，采取措施预防、控制野生动物所造成的危害。
乡镇人民政府（地区办事处）、街道办事处应当做好野生动物造成损失的调查认定工作，村民委员会、居民委员会应当配合做好相关工作。
第五条（人身伤亡报告）野生动物造成人身伤亡的，当事人应当自发生时起24小时内向当地乡镇人民政府（地区办事处）、街道办事处或者区、县林业行政主管部门报告。乡镇人民政府（地区办事处）、街道办事处或者区、县林业行政主管部门应及时登记事实经过并开展调查认定工作。
第六条（补偿范围）野生动物造成损失有下列情形之一的，可以自人身伤害治疗期结束或者财产损害发生之日起3个工作日内向损害发生地乡镇人民政府（地区办事处）或者街道办事处申请补偿：
（一）人身受到直接伤害造成伤亡的；
（二）农作物损毁的；
（三）圈养的牲畜、家禽受伤或者死亡的；
（四）市园林绿化局确定的其他情形。
损害事件有下列情形之一的，不予补偿：
（一）主动攻击或者故意伤害野生动物的；
（二）擅自进入自然保护区的；
（三）驯养繁殖、运输、经营利用的野生动物造成的；
（四）法律、法规、规章规定的其他禁止行为。
第七条（申请材料）当事人申请补偿时，应当填写市园林绿化局统一印制的申请表。
申请人身伤害补偿的，应当根据伤害程度分别提交下列材料：
（一）医疗救治费用票据；
（二）导致人身伤残的，应当提供取得资质的司法鉴定机构出具的伤害鉴定证明；
（三）导致人身死亡的，应当提供死亡证明。
申请财产损失补偿的，应当提交下列材料：
（一）财产损毁地点、种类、数量等基本情况；
（二）财产损毁现场和有关痕迹的录像、图片资料或者其他物证；
（三）采取预防控制措施的证明资料。
第八条（受理和决定）接到申请的乡镇人民政府（地区办事处）或者街道办事处应当在3个工作日内进行调查；申请材料齐全、情况属实的，应当在5个工作日内转交本区、县林业行政主管部门。
第九条（审核、公示）区、县林业行政主管部门收到申请材料后，应当及时进行审查确认，在10日内提出补偿或者不予补偿的意见，并将意见的全部内容在本部门网站和损害事件发生地村民委员会、居民委员会现场进行公示，公示期限为7日。
公示期内，对公示内容有异议的，可以向区、县林业主管部门或者市园林绿化局提出。区、县林业行政主管部门或者市园林绿化局应当及时进行调查核实；必要时，可以重新组织认定。
公示期满，没有异议的，由损害事件发生地区、县林业行政主管部门作出补偿决定，办理补偿手续。
损害事件发生地乡镇人民政府、街道办事处，对申请人给予一次性补偿费。
对补偿决定不服的，可以向当地区、县人民政府或者市园林绿化局申请复核。
第十条（补偿种类和标准）造成人身伤害的损失补偿费，按照以下标准计算：
（一）医疗救治费用的90%；
（二）因误工减少的收入，按照本市上年度职工年平均工资的日平均额和实际误工天数计算，补偿费最高不超过本市上年度职工年平均工资的0.5倍；
（三）一次性残疾补偿，根据伤害程度确定，补偿费最高不超过本市上年度职工年平均工资的5倍;
（四）死亡补偿、丧葬补助，补偿费总额为本市上年度职工年平均工资的5倍。
造成财产损失的补偿费，按照以下标准计算：
（一）农作物损失，按照核实的损失量和当地区、县上一年度该农作物的市场平均价格计算，补偿全部损失的60%至80%；
（二）受伤家禽家畜的治疗费，补偿实际发生治疗费的50%至70%，最高额不超过该类家禽家畜价值的50%;
（三）造成家禽家畜死亡的，补偿费按此动物实际价值损失计算，补偿全部损失的60%至80%。
第十一条（资金管理）市和区、县人民政府应当建立专项资金，用于野生动物造成损失的补偿、调查勘验、宣传培训、预防控制等工作，实行专款专用，不得挪作他用。
财政、审计部门应当加强对野生动物造成损失补偿专项资金使用拨付情况的监督检查。
各级财政资金承担补偿比例，由市财政行政主管部门会同市园林绿化局制定。
第十二条（预防控制）市和区、县人民政府应当采取下列措施，保障人畜安全和农业、林业生产活动，预防和控制野生动物造成的危害：
（一）工程技术和生物技术手段；
（二）以警示牌、宣传手册、电视报刊等形式宣传野生动物保护的法律法规和保护防护知识；
（三）在野生动物危害地区开展有关野生动物生物习性、防护技术等内容的培训工作；
（四）组织专家进行调查研究，提出防范措施建议。
区、县人民政府应当对采取有效防护措施的单位和个人，给予适当补贴。
第十三条（法律责任）虚报、冒领野生动物造成损失补偿费的，由区、县林业行政主管部门责令退回；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。
第十四条（行政责任）国家工作人员违反本办法规定有下列情形之一的，由其主管部门或者监察机关给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处：
（一）故意刁难、拖延、不按规定时限调查野生动物造成损害事件或者发放补偿费，造成严重后果的；
（二）虚报、冒领补偿费的；
（三）徇私舞弊、贪污挪用补偿费的。
第十五条（水生动物补偿）国家和本市重点保护水生野生动物造成损失的补偿工作，按照有关规定执行。
第十六条（实施日期）本办法自2009年 月 日起施行。
