中国是内陆文明大国，文化生成积淀了几千年。但是今天，我们还认识到这样的事实：中国无疑还是个发展中的海洋大国，有着18000公里的大陆岸线、14000公里的岛屿岸线，6500多个500平方米以上的岛屿和近300万平方公里的主张管辖海域。

    海域使用管理逐步成为我国海洋管理的基本职能

    1978年，中国在改革开放之初就开始意识到海洋国土的重要性。当年的全国科学大会，明确提出了查清中国海、进军三大洋、登上南极洲等三大海洋事业发展目标，并且从1980年开始，在全国范围内开展了海岸带和海涂资源综合调查工作，取得了丰富的资料和成果。

    20世纪80年代以来，随着我国海洋经济的快速发展，海洋开发利用方式逐渐增多。但是，由于多头管理、家底不清、权属不明、缺少规划，行业用海矛盾和纠纷日益加剧，乱占海域、争抢资源的现象时有发生，严重影响了海域资源的合理开发和可持续利用。

    上世纪90年代，随着中国改革开放的深化，海域的综合管理工作，成为国家海洋局的重要职责。

    1998年，国务院组建国土资源部，国家海洋局成为国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。海域使用管理，成为国家海洋局重要的基本职能。

    这一时期我国海域国土使用管理在制定功能区划、开发规划以及监督管理海域（包括海岸带）使用和海域勘界，强化与周边国家海域划界等方面做了大量的工作，取得了丰硕的成果。

    2002年1月1日《海域使用管理法》颁布实施后，各级海洋行政主管部门努力树立和落实科学发展观，坚持依法行政，科学管海，逐步扭转了海域使用中长期存在的无序、无度、无偿局面，有效维护了国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，有力保障了海洋经济的持续、健康、协调发展。

    从2008年，我国海洋事业的发展进入了一个新的历史时期。国务院批准实施了《国家海洋事业发展规划纲要》，规划了海洋事业发展的蓝图。同时，国务院批准实施了涉海有关部门新的“三定”方案，标志着中国朝着实现海洋综合管理目标迈进有了新的历史起点。

    海域使用管理工作取得显著成就

    ——海洋功能区划制度日趋完善

    海洋功能区划是一项海洋管理的基础性工作，1989年和1998年国家海洋行政主管部门分别开展了小比例尺和大比例尺海洋功能区划工作。1999年修订的《海洋环境保护法》和2001年颁布的《海域使用管理法》正式确立了海洋功能区划的法律地位。2002年8月《全国海洋功能区划》编制完成，并由国务院发布实施，此后，沿海地方相继开展了省、市、县三级海洋功能区划的编制和报批工作。为规范海洋功能区划工作，国家海洋行政主管部门发布了《海洋功能区划管理规定》，修订了《海洋功能区划技术导则》国家标准，制定了市县海洋功能区划技术规程。目前，沿海已有10个省级海洋功能区划得到国务院批准，70%以上的市、县级海洋功能区划也已经编制完成，部分已批准实施，海洋功能区划体系基本建立。

    ——海域权属管理深入推进

    《海域使用管理法》实施以来，海域权属管理制度得到进一步完善，国务院批准发布了《关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》、《报国务院批准的项目用海审批办法》等规范性文件，国家海洋行政主管部门制定并发布了《海域使用权管理规定》、《海域使用权登记办法》等规范性文件。几年来，国务院先后批准了50多个国家重大建设项目用海，如上海洋山港、杭州湾跨海大桥、曹妃甸首钢搬迁建设用海项目等，有力保障了国家能源、交通、工业等重点行业的用海需求。

    为加强和规范养殖用海管理，国家海洋行政主管部门于2005年启动了“海域使用管理百县示范活动”，2007年组织开展了养殖用海普查登记和专项执法工作。沿海各地普遍加强了海域使用现状调查，全面清理违法用海，不断规范海域使用申请审批和招标拍卖工作，依法进行海域使用权登记，将各类项目用海纳入管理。不少地方依法开展了海域使用权招标拍卖，探索进行海域使用权转让和抵押登记管理工作，运用市场化手段合理配置海域资源，有力促进了海域资源的集约利用。截至2007年底，全国发放海域使用权证书40220本，确权海域面积1299313.31公顷。

    ——海域有偿使用制度建设取得突破

    为规范海域使用金征收管理，国家海洋行政主管部门会同财政部开展了多次海域有偿使用立法和管理调研，并组织了海域等级划分和海域使用金标准制定工作，同时先后发布了《海域使用金减免管理办法》、《关于加强海域使用金征收管理的通知》等规范性文件，出台了全国统一的海域使用金征收标准，全面规范了海域使用金征收、管理和减免行为。与此同时，沿海各地积极落实养殖用海海域使用金减免等各项优惠政策，为确保渔民增收、渔业增效，促进沿海地区社会主义新农村建设提供了有力保障。

    ——海域勘界工作进展顺利

    2002年2月，国务院办公厅印发了《关于开展省县两级海域行政区域界限工作有关问题的通知》。据此，国家海洋行政主管部门全面启动了省县两级海域行政区域界线勘定工作。全国省县两级海域界线共有252条，其中省际海域界线12条、县际海域界线240条。为推进海域勘界工作，国家海洋行政主管部门印发了《关于县际间海域勘界工作的指导意见》和《全国县际间海域勘界工作规程》。沿海各地也成立了高规格的海域勘界领导机构和海域勘界专职办公室。目前省界线已有6条签订了协议书；4条基本达成了意向，进入协议签署阶段；2条完成了界线方案的研究制定，进入方案协调阶段。县界线已勘定界线总数的90%以上，其中签订协议书的200多条，海南、浙江、河北已全面完成县际间海域勘界任务，其他省市也已进入收尾阶段。

    ——海岛综合管理工作迈出了新步伐

    海岛综合管理是我国海洋行政管理的重要组成部分。长期以来，党和国家对海岛管理工作十分重视，相继发布实施了《关于进一步开发建设海岛的意见》、《关于加强无居民海岛及其周围海域管理工作若干意见》、《无居民海岛保护与利用管理规定》、《无居民海岛利用申请审批暂行办法》等一系列有关海岛管理的政策和法规。

    为落实中央领导关于海岛工作的具体要求，国家成立了“国家海岛调研规划和政策研究工作领导小组”，全面开展海岛规划、立法、政策研究和保护区建设等工作。国家海洋行政主管部门在深入调研的基础上，会同有关部门起草了《国务院关于促进海岛地区经济社会发展加强海岛保护管理的若干意见》、《海岛开发与保护管理办法》等6个配套规定，完成了《全国海岛保护与开发规划纲要》和《全国海岛特别保护区选划建设工作方案》的编制工作。地方海岛管理工作也在稳步开展。继厦门、宁波制定了无居民海岛地方法规之后，浙江省人民政府印发了《关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》，建立了无居民海岛管理联席会议制度，明确由海洋行政主管部门对全省无居民海岛实施综合管理，在全国起到了示范和先导作用。所有这些不仅为强化对海岛的管理提供了政策依据，而且也为促进海岛保护法的尽快出台创造了有利条件。

    国家海洋行政主管部门在对20世纪80年代全国海岛调查档案资料进行收集、整理及数字化的基础上，建设完成了我国目前最为完整的海岸带海岛数字档案和历史调查资料基础数据库。1999年9月国家海洋行政主管部门印发了《关于开展海岛开发保护管理试点工作的通知》，开始在辽宁长海县、山东长岛县、浙江岱山县和广东万山区等地区开展海岛开发保护管理试点工作。海岛试点工作为国家海岛开发保护管理政策制定提供了实践经验，同时也为在全国范围内开展海岛开发保护工作奠定了基础。

    1990年，在14个海岛县（区）人民政府共同倡议下，国家成立了全国海岛联席会议制度。目前，全国海岛联席会议已经连续召开了14次。联席会议对于推动沿海经济发展，特别是海岛县（区）社会经济发展具有重要现实意义，这一制度已经成为各海岛县（区）加强交流、共谋发展的有效载体和重要平台。（赵 凡）