总结经验 深化认识
加快推进北方地区集体林权制度改革
——在北方地区集体林权制度改革现场会上的讲话
贾治邦
（2009年11月12日）
在集体林权制度改革全面展开的关键时期，国家林业局决定召开这次北方地区集体林权制度改革现场会，主要任务是：深入贯彻中央林业工作会议和中央10号文件精神，总结推广甘肃省平凉市泾川县集体林权制度改革经验，进一步提高认识，统一思想，部署推进北方地区集体林权制度改革工作。
刚才，甘肃省委副书记刘伟平同志发表了重要讲话，生动总结了甘肃省集体林权制度改革的做法和经验，对推进全国集体林权制度改革有重要指导作用。甘肃省林业厅、内蒙古自治区林业厅、青海省林业局、甘肃省泾川县和合水县、陕西省宁陕县、辽宁省清原县等7个单位作了很好的发言，讲了他们如何统一思想、提高认识，如何将中央精神和当地实际有机结合，如何发动群众等好的做法，听了以后很受启发，希望大家认真学习，深刻领会，切实把集体林权制度改革工作搞好。下面，我讲三点意见：
一、认真总结学习甘肃省泾川县集体林权制度改革的重要经验
刘伟平同志刚才讲了甘肃省集体林权制度改革的五条经验，这是甘肃省委省政府以及全省人民的改革经验，充分说明他们对集体林权制度改革的认识更为深刻，领导更为重视，工作更为扎实，群众发动更为充分。我们这次现场会之所以选择在甘肃省泾川县召开，就是因为泾川集中体现了这些经验，用改革的生动实践回答了“改不改”、“靠谁改”、“怎么改”这三个问题，为北方地区集体林权制度改革树立了样板。泾川县推进集体林权制度改革的成功做法，概括起来主要有以下三条：
（一）坚持通过实践发动群众，解决了“改不改”的问题。泾川县“一川四塬五分山”，全县森林覆盖率由新中国成立初期的不足1%提高到37.13%，集体林地有117.86万亩，其中公益林104.6万亩。泾川县是一个老典型，取得了许许多多的荣誉。2008年9月，泾川县被甘肃省确定为集体林权制度改革试点县以后，也产生了很多顾虑，县里领导担忧的是，林子一旦分到户，60年的营造林成果如果遭受破坏，自己就会成为历史的罪人；一些乡村干部担心的是，把集体林地分到户，集体收入减少了，公益事业就没法办了；一些群众担忧的是，公益林分到户，无利可图，还增加了管护责任。针对“要不要改”的问题，泾川县委书记、县长多次召开会议，深刻领会中央和省委精神，统一干部群众的思想，消除干部群众的疑虑，坚定推进改革的决心。他们主要是通过实践而不是说教来宣传党的方针政策，解决干部群众的思想疑虑。他们选择了13个村开展试点，通过抓典型，深入细致地宣传林改政策，宣传林改后拿到林权证可以抵押贷款，宣传林改后公益林中央和各级政府要予以补偿，宣传林改后可以发展林下经济，让群众更为全面深入地了解了林改政策。他们还组织干部群众到林改试点村现场参观，用事实说话，有效地消除了干部群众的思想疑虑，让群众深刻认识到“林改是好事，一定要改”，从而解决了“要不要改”的问题。
（二）坚持依靠群众、尊重群众，解决了“靠谁改”的问题。“靠谁来改”，就是要坚持依靠群众来改，充分地发动群众、尊重群众。用他们自己的话讲，就是坚持“四知道”要求：一是林改的要求要让农民知道，二是林改的政策要让农民知道，三是林改的进度要让农民知道，四是林改的前景和效果要让农民知道。他们按照这一要求抓点带面开展工作，在工作中还做到了“三个拓展、三个提高”，就是“通过拓展宣传载体，提高群众知晓率；通过拓展民主决策范围，提高群众参与率；通过拓展民主监督内容，提高林改透明度”。在工作进程中，他们还要求做到“三不、两自主”，即“让群众自主讨论改革方案办法，自主确定分配方案；群众对情况不清楚不实施，意见不一致不票决，公示有异议不分配”，从而确保了群众的参与权、决策权和监督权。他们还探索出了因地划分、因树作价、优劣搭配、数量平衡、现金找补、随机抓阄等划分办法，群众都认为这个办法好。同时，他们做到了“三个坚持、三个满意”：一是坚持严格执行党的改革政策，让群众对贯彻执行政策满意；二是坚持严格林改方案程序，让群众对分配的方案满意；三是坚持严格林改操作程序，让群众对分配结果满意。农民满意了，群众就发动起来了，林改的办法就有了，林改的效果也出来了，很好地解决了“靠谁来改”的问题。
（三）坚持把握重点、规范操作，解决了“怎么改”的问题。在林改过程中，泾川县坚持了“三个注重、三个机制”。一是注重产权到户，落实承包经营机制。这是中央林改政策的核心，做到山定权、人定心、树定根。二是注重生态保护，落实管护机制。集体林权制度改革的目的之一，就是要生态受保护。生态出了问题，改革就不成功。三是注重历史遗留问题，落实纠纷调处机制。他们因地制宜，分类指导，制定的“十步流程”、“五会定案”、“四榜公示”等都很严格。这些办法都是从群众中来，从实践中来，从一线上来的。这是群众智慧的结晶。对甘肃省特别是泾川县的林改经验，我们一定要认真学习，认真总结，认真借鉴。其他北方省区也有一些好的做法和经验，但南北不一样，各个省份也不一样，各地必须因地制宜，分类指导，把中央的精神与当地的实际结合起来，不能照抄照搬。
二、进一步认识全面推进集体林权制度改革的重要意义
全面推进集体林权制度改革，关键要解决好认识问题。要认真学习中央关于集体林权制度改革的一系列文件精神，把这些精神宣传落实到群众中去，使我们上下统一思想，提高认识，更进一步地掌握好改革的方向和要求，这是当前最重要的工作。关于这一点，我感觉我们的干部，特别是林业的一些干部，认识还不够深刻，工作还不够深入，甚至有极个别的单位和干部认为改革在北方地区行不通，对中央的一些政策理解不全面，把握不准确，落实不到位，从而影响了集体林权制度改革的顺利推进。当前，我们很有必要认真解决这一问题，要通过反复学习，深刻领会中央精神，切实统一思想，提高认识，切实增强责任感、使命感，更加自觉、主动地推进集体林权制度改革。
我多次讲过，党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视，今年召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，这说明中央对这项工作十分重视，同时中央也认为这项工作的难度很大，中央希望我们积极稳妥地开展工作，确保改革取得成效。在召开中央林业工作会议之前，中央要求国家林业局根据各地的试点经验，制定一个指导全国集体林权制度改革的文件。这个文件就是2008年颁发的中央10号文件，我们也把它叫做集体林权制度改革21条。这个文件是经过三个非常重要的会议来制定的，第一个是国务院常务会议，经过讨论把原来的22条改成21条，然后又上了中央政治局常委会，听完汇报后各位常委都认为这个文件非常好，非常重要，不仅是林业的事，而且将影响整个中国的经济社会发展，有中央领导同志建议专门召开中央林业工作会议进行部署，胡锦涛总书记要求我们在给中央政治局会议汇报时把召开会议的事明确提出来。之后，在中央政治局会议上，就确定要召开中央林业工作会议，对全国集体林权制度改革进行全面部署。这个会议本来准备去年开，因为发生了汶川地震和要举办奥运会，所以延迟到了今年。在中央林业工作会议上，温家宝总理对新时期林业的地位作了精辟概括，明确提出了林业的“四个地位”，回良玉副总理对新时期林业承担的使命进行了科学分析，明确提出了林业的“四大使命”。中央之所以这么重视这场改革，我认为主要基于以下三点：
（一）集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革，是农村生产力的又一次大解放。胡锦涛总书记特别强调，集体林权制度改革是我国农村经营制度的又一重大变革，意义确实很重大。温家宝总理指出，林业正在进行一场史无前例的集体林权制度改革，它同土地家庭承包经营一样，具有重要而深远的历史意义。30年前的“包田包产”到户，真正实现了“田有其主”，极大地解放和发展了农村社会生产力，不仅解决了全国人民的温饱问题，而且带动了整个社会的变革，深刻影响到整个生产关系和上层建筑，使我国经济社会发展发生了翻天覆地的历史巨变，使我国的综合国力大为增强，国际地位大幅提高。30年后的集体林权制度改革，就是要“包山包林”到户，真正实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，从根本上解决过去长期存在的产权归属不清晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。必将再次激发亿万农民的创业热情，实现农村社会生产力的又一次大解放，进一步带动整个经济社会的大发展，进一步带动我们整个民族的振兴和繁荣。当然，林地的效益不会像耕地那么快，但是经过三年五年、十年八年的努力，一定会产生巨大的效益。只要把林地交给农民，农民就会弹奏出最美妙的乐章。
（二）集体林权制度改革是农村经营制度的丰富和发展，具有新的时代内涵。集体林权制度改革是在坚持集体林地所有权和用途不变的前提下，把集体林地的经营权和林木的所有权，通过家庭承包经营落实到农户，确立农民对林地的经营主体地位。这次林地承包经营与当年土地承包有四个明显特点：一是具有物权性。物权法明确规定，林地承包经营权是完全的用益物权，具有独立性。林地的原始承包经营权只能由本集体经济组织的农户依法享有，任何组织和个人不得侵犯。在承包期内，集体经济组织不得收回或调整农民承包的林地，赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。二是具有长期性。2008年中央10号文件明确规定，林地承包期为70年，承包期届满还可继续承包。温家宝总理指出，农村土地承包经营权30年不变就是长期不变，70年不变更是长久不变。70年就是二三代人，群众可以通过继承来继续承包经营。这让农民吃下了长效“定心丸”，他们就会合理地安排种植和采伐，树长不成材、卖不到好价钱，农民绝对不会随意进行砍伐。三是具有流转性。中央文件规定集体林地承包到户后可以抵押，在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下，林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转，依法进行转包、出租。林木生长周期长，要使林地资源转化为资本，就需要流转，包括林地的流转。在农民承包经营一段时间后，我们可以积极引导帮助农民开展抵押、流转等，实现对集体林地的规模化经营。实际上，南方省区已经开始流转，而且通过流转吸引了大量的资本和技术进入林业。四是具有资本性或资产性。当年土地承包时，耕地上没有资产，而现在27亿亩集体林地上，有几十亿立方米木材蓄积量，林地承包到户后，这些林木的所有权就归农民所有，使农民拥有了一笔可观的、可依法合理利用的个人资产。同时，林地经营权和林木所有权还具有资本的功能，可以作为入股、抵押或出资、合作的条件。这是农村土地经营的重大突破，也是农村金融的重大突破，破解了农村发展融资难等问题，带动了金融资本向农村流动。著名经济学家厉以宁教授说，集体林权制度改革超越了农村联产承包责任制，是更深入、更彻底的土地制度改革。
（三）集体林权制度改革是贯彻落实科学发展观的生动实践，是应对金融危机的有效举措。这场改革的出发点和落脚点是生态受保护、农民得实惠，这充分体现了发展这个第一要义，体现了以人为本，体现了全面协调可持续发展的基本要求。集体林权制度改革的重点在山区，我国发展最薄弱的地方也是山区。全国山区面积占国土面积的69%，山区拥有全国90%以上的森林资源，山区人口占全国人口的56%，山区农民还没有完全脱贫致富，山区发展潜力在山，希望在林。随着改革的深入、政策的落实，林业产业很快就会发展壮大起来，林地的潜力就会释放出来，从而把山区的资源优势变为经济优势，这必然会促进山区农民脱贫致富，推动山区发展，缩小山区与农区、山区与城镇的差距，促进城乡全面协调发展。目前，一些省区山区的农民，林改后依靠发展林下经济，收入成倍增加，比平原地区的农民还要富裕。南方有些山区的农民一亩林地一年收入可达一二万元。温家宝总理在辽宁省调研林改时，就看到当年分到林地的一些农民养林蛙，一只卖10元，一年收入好几万元。同时，集体林权制度改革还为返乡农民工提供了大量就业岗位。据不完全统计，已经全面推进集体林权制度改革的13个省份，林改开展以来为农民和返乡农民工提供了3689.3万个就业岗位。此外，农民通过林改增加收入的同时也刺激了消费，为应对金融危机发挥了积极作用。我多次讲过，应对金融危机最有效的措施是扩大内需。而扩大内需在山区有两个办法：一个是扩大投资，这样固然能够尽快地促进经济复苏，但在扩大投入的同时必须调整经济结构，如果经济结构调整不到位，投资过快形成的产能就释放不出来，这就好像吃进去消化不了、拉不出来，就有危险。另一个也是永久的办法，就是扩大消费。我们国家消费的潜力在农村，在广大农民和部分城市低收入者中，这些群体消费意愿强，消费倾向高，但口袋里没有钱，购买力低，而高收入者虽然购买力强，但消费倾向低，这就出现了购买能力和消费意愿的错位。解决的办法，就是要把“三农”问题解决好，把农村、农民的工作做好，促进农民增收致富，提高农民的消费能力，而林改恰恰是解决问题的方法之一。如果我们把集体林权制度改革坚持搞下去，不仅可以使农民获得一笔可观的资产，从长远看，还将会大幅度增加农民收入。这对于全面释放农村林地和劳动力资源的潜力，加快林业产业发展、繁荣农村经济、增加农民收入、破解“三农”问题、拉动国内消费，都具有长远的历史意义。
认识到位后，我们还必须把握好“生态受保护、农民得实惠”这两个基本目标，这是改革的出发点和落脚点，是检验林改搞的好不好、成功不成功的试金石。我在北方一些地区看到，有的地方大力发展野兔养殖业，不但野兔肉很好卖，皮经过加工也很值钱；有的地方在林下养鸡，有的在林下养磨菇，林下经济搞得非常好。如果把林子分到户了，生态破坏了，农民的收入也没有增加，改革就是失败的，因此我们一定要把握好这两个基本目标。
三、扎实有效地推进北方地区集体林权制度改革
北方地区集体林权制度改革，起步较晚、情况复杂，是全国集体林权制度改革的难点。我们必须认真贯彻落实中央林业工作会议和中央10号文件精神，站在党和国家事业全局的战略高度，采取更加扎实有效的措施，把握好关键环节，确保改革质量，切实把这场惠及亿万农民的好事办好。
（一）坚持以分为主，切实明晰产权。给予农民平等的集体林地承包经营权是这场改革的核心内容。要在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，真正确立农民的经营主体地位。在改革中必须坚持以分为主，明晰产权，真正确立农民的经营主体地位。凡适宜家庭承包经营的林地，都要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户，把“我们的”变成“我的”。对不宜实行家庭承包经营的林地，也要通过均股、均利等方式明晰产权。要切实把握好四个关键环节：一是做好宣传发动，统一思想认识，把中央政策交给农民。二是制定好改革方案。改革方案必须经过农民充分酝酿、充分讨论，真正体现农民的意愿，真正落实农民的参与权、决策权和监督权。三是细致做好勘界确权。各级地方政府要做好骨干培训、保障资金等工作，保证林地调查摸底、勘界确权、档案建立等工作的顺利开展。林地勘界要由专业技术人员协助，明确四至，准确登记，做到图、表、册一致，人、地、证相符，并建立健全档案，确保经得起历史检验。四是妥善处理历史遗留问题，积极调处林权纠纷，做到“组际纠纷不出村，村际纠纷不出乡，乡际纠纷不出县”，把矛盾化解在萌芽状态，确保农村和谐稳定。宣传发动、制定方案、勘界确权、处理纠纷这四个环节都要严格按照流程，一步一步扎扎实实地搞好。在明晰产权、分林到户的同时，要放活经营权、落实处置权、保障收益权，确保四权同落实。
（二）加强政策扶持，巩固改革成果。把林地承包经营权交给农民后，要从金融、保险和财政上加大支持力度，让农民方便、放心地经营林业，这样才能巩固扩大改革成果，让农民获得更多的经济收益。当前，要认真学习领会中央文件精神，把国家要求建立健全林业的公共财政制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、林权流转制度和林业社会化服务体系等四项制度和一个体系的内容原原本本地告诉群众。各级地方政府要尽快将林业部门行政事业经费纳入同级财政预算，彻底解决“收费养人”问题。要认真落实《育林基金征收使用管理办法》和林木良种补贴政策，坚决制止和取消各种乱收费、乱摊派，切实减轻农民负担。要建立健全金融保险等支撑制度，让农民放心经营林业。要对林木采伐管理制度进行改革，建立健全林权流转制度和林业社会化服务体系，方便于农民，让农民有收益。对于2010年国家重点公益林补偿标准提高到每亩10元的政策，要研究怎样把承包到户的公益林补偿资金兑现到农民手中，进一步调动公益林管护的积极性。这些政策包括四项制度和一个体系，不仅基层的同志要认真学习落实，各部门的同志也要认真学习落实。
（三）大力发展林业产业，尽快增加农民收入。要巩固扩大改革成果，让农民获得更多的经济收益，关键在于要培养和引导农民大力发展林业主导产业。11月初，我们在江苏邳州市召开了全国林业产业大会，明确提出要大力发展木材加工、森林旅游、油茶等木本粮油、竹藤、花卉、野生动植物繁育利用、木浆造纸、林业生物质能源、林产化工、沙产业这十大林业支柱产业，努力把我国建设成为林业产业强国。南方目前的主导产业是搞商品林、搞油茶。北方也要依托丰富的山地资源优势，因地制宜发展特色主导产业。陕西省集体林权制度改革后，正在着手规划发展1000万亩核桃、500万亩红枣和300万亩花椒。甘肃平凉的苹果产业搞的也很好。但是，也要注意解决好生态林与商品林的关系，要按科学合理的比例发展，同时要把握好两个原则：要保证林地的用途不改变，林地的质量不下降。产业发展是一个长期过程，一定要坚持稳步推进，不能急于求成，要逐步提高农民的素质，逐步把林业产业发展起来。
（四）加大科技投入，提高服务水平。目前，林业科技投入比较少，服务水平还不到位。林改明晰产权、分林到户后，林业部门的工作还没完，还要管。例如，林改后生态林和商品林怎么发展，原来三北工程建设中林分质量不高的林木怎么间伐抚育，林木有害生物怎么防治，这些都需要加大科技投入。要因地制宜地研究经营不同类型的生态树种、商品树种，包括经济林树种。要积极组织引导农民成立农协和专业合作社，有效提高服务水平，进一步推进规模经营。
（五）精心培育典型，搞好骨干培训。“点亮灯一盏，照亮一大片。”培育和宣传好典型，是推进集体林权制度改革的重要经验。北方地区13省区在改革实践中已涌现出了一大批先进典型，各地要精心培育，大力宣传，以点带面，推动全局。各地要高度重视培训工作，特别要加强对县乡领导、村组干部和林改骨干的培训，形成一支熟悉政策、掌握方法、明白规范的高素质的骨干队伍，确保改革顺利推进，确保改革取得实效。
（六）加强组织领导，狠抓工作落实。集体林权制度改革离不开各级党委政府的支持，凡是各级党委政府重视的，当地的林改工作就进展快；凡是没有争取到党委政府重视的，当地的林改工作就滞后。各级林业部门的一把手，要以强烈的政治责任感和使命感，切实履行好职责，千方百计争取党委政府的重视，千方百计争取各部门的支持，千方百计落实好各项林业政策，千方百计搞好各种对林农的服务。
集体林权制度改革是一项利在当代、惠及子孙、事关全局的大事。让我们紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深入学习贯彻中央十七届四中全会和中央林业工作会议精神，以科学发展观为指导，进一步解放思想，开拓进取，扎实工作，全面推进北方地区集体林权制度改革，为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展作出新的更大贡献。
