市场风云变，十年磨一剑。
党的十六大以来，随着公共资源配置市场化改革大浪潮的推进，我国土地市场在不断的规范和磨砺中成长壮大，并沿着波澜起伏的宏观调控之路持续稳步前行。
招拍挂演进：从单一目标到多重目标
国有建设用地使用权的市场化有偿出让与使用，无疑是我国实行社会主义市场经济体制中诞生的一朵奇葩。
今天，招拍挂方式已成为国有建设用地使用权有偿出让的标志，成为公开、公平、公正地采用市场方式配置土地资源的重要平台。然而，在十多年前，和所有新生事物一样，这一制度从呱呱坠地到星火燎原，经历了一段艰难曲折的历程。
2001年，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确指出“商业性房地产开发用地必须以招标、拍卖方式提供”——播下了招拍挂出让的种子。这一通知的横空出世旨在解决此前商业性房地产开发用地协议出让中的种种不公和腐败问题，为促进土地市场的完善与发展奠定了政策基础。
2002年7月1日起施行的国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，宣告了招拍挂方式的正式确立。从此，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2006年，工业用地也正式加入招拍挂行列中。
随后，招标拍卖挂牌出让制度得到了我国《物权法》的全面肯定。“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”这一规定正式写入《物权法》。《物权法》还明确规定“设立建设用地使用权”，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。这标志着招拍挂方式从部门规章升级为国家法律。而与此同时，按照法律要求及时修订完善招拍挂有关规定，也已如箭在弦。
2007年9月28日，国土资源部部长徐绍史正式签发了国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，其对象从“国有土地使用权”细化到“国有建设用地使用权”，体现出土地资源的开发利用和管理进入到一个更为科学、严谨和细致的法治时代。尽管11号令和39号令都规定了“综合条件最佳者得”和“价高者得”两种招标、评标方式，但是，由于这个阶段突出的是招拍挂的经济功能，所以更强调运用价格机制实现土地资产的价值最大化。“价高者得”成为这一时期的显著特点之一。
招拍挂出让方式实现了国有建设用地流转的公开、公平、公正，有效避免了国有建设用地出让环节的暗箱操作和腐败的产生;同时，招拍挂最大限度地显化了国有土地的价值，有力推动了我国的城市化进程。2003年，全国出让土地面积18.68万公顷，土地出让总收入5421亿元，比2000年的595亿元增长了9倍多。到2011年，全国出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元。全国通过招拍挂方式出让的土地面积占比从2003年的28%迅速提升到2011年的91.3%。
党的十七大以来，随着市场经济的发展和改革的深入，招拍挂被赋予了更多的历史使命。市场化进程中应运而生的招拍挂出让，不仅要服务于国民经济的发展，而且还要实现社会、环境、民生等多重目标。尤其是2008年以来，由于世界性的经济波动和国家采取了一系列宏观调控措施，社会发展也进入了一个全新的阶段，转变发展方式、调整产业结构、理顺分配关系、统筹城乡发展成为了时代的主旋律。徐绍史部长也多次强调，为了保民生、稳定房地产市场，要完善和改进招拍挂出让，推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。
因应形势发展，近年来，各地国土资源部门开始探索“限房价、竞地价”，“限地价、竞政策性住房”，“双向竞价”，“综合评标”等多种出让模式，并且积极推动网上挂牌和拍卖，这使得招拍挂的内容和形式变得更加丰富。
从单一目标到多重目标，这是招拍挂出让的一个华丽转身。
土地参与调控：从“国八条”到“新国八条”
在我国，政府调节整个宏观经济运行，除了财政、货币等一般性手段外，还有一个重要手段，这就是土地。土地政策参与宏观调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的一个特殊选择。党的十六大以来，土地作为信贷之外的另一个“闸门”，为我国的宏观调控作出了重要贡献，而且已逐步形成了一个完整的土地政策调控体系。
国家正式提出运用土地政策参与宏观调控是2003年。当年6月，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，收紧地产信贷，这被认为是土地政策参与宏观调控的肇始之策。随后，国务院剑指各类开发区，一方面“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，另一方面进行全面清查和整顿规范，并将调控范围由开发区建设用地向整个土地市场延伸。从整体上来看，当时的主要目标是调控包括房地产在内的固定资产投资局部过热态势。
2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》，这被认为是土地参与新一轮宏观调控的标志性文件。《决定》高瞻远瞩地提出，“必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地”，“进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度”。文件还系统地提出了禁止非法压低地价招商、推进土地资源的市场化配置等一系列措施，并明确要求“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行为”。
土地调控的另一个重要事件出现在2006年8月——国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》出台，这个首次直接以“土地调控”命名的中央政府文件成为一面新的旗帜，它意味着土地管理和调控政策进入了深水区，而土地的调控功能也受到越来越多的重视。在这一阶段，基于投资过热、土地需求量过大、房地产市场发展过快等特点，严把土地闸门始终是贯穿于土地调控政策中的主旋律。
随着房地产市场跌宕起伏，形势越来越复杂，国家运用土地政策调控房地产市场的力度也越来越大。2005年以来，土地政策在稳定房价、从严控制建设用地等方面发挥了重要调控作用，备受各界关注的“国八条”、“国六条”、“国十条”、“国十一条”、“新国十条”及“新国八条”等调控“组合拳”中，土地政策都是不可或缺的重磅武器。
加大土地供应结构调整力度成为新的工作重心。为解决城市低收入家庭住房困难，国土资源部多次明确要求，中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。
2011年，被称为“新国八条”的《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》明确指出，在新增建设用地年度计划中，单列保障性住房用地，做到应保尽保，且当年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前2年年均实际供应量。
纵观以往，土地调控能够得以顺利实施，其底气来自于国有建设用地储备机制。据不完全统计，自1996年上海市成立第一家土地储备机构以来，目前全国已有3000多家土地储备机构。这些土地储备机构充分发挥“蓄水池”作用，对各地的土地供应结构和节奏进行适当的“调峰”、“填谷”。2007年12月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布《土地储备管理办法》，进一步“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。
疾风知劲草，路遥知马力。十六大以来，我国在土地调控方面积累了诸多宝贵经验，也经历了许多意想不到的考验，这对于未来，将是一笔极为丰富的政策财富。
市场监管：从“一家管”到“大家管”
今年7月1日，国土资源部以53号部令发布的《闲置土地处置办法》正式施行。这一《办法》对原《闲置土地处置办法》(1999年出台的国土资源部5号令)作了全面修订，完善了闲置土地定义，细化了“动工开发”的认定标准，增加了执法可操作性;区分政府原因和企业原因造成的闲置，依法明确不同的处置方式，强化对土地权利人保护，落实政府违约责任;全面完善闲置土地处置程序，充分保障土地权利人的救济权;增加预防和监管措施，明确法律责任，重点加强对因政府原因导致土地闲置的控制，推动地方政府加快闲置土地盘活利用。有业内人士认为，这一《办法》实施后，政府对土地市场的监管较之以往有了长足的进步，开发商仅靠囤积土地带来的大幅升值就能获取暴利的时代已经过去。
事实上，国土资源部自成立之日起，就没有放松过对闲置土地的监督管理。党的十六大以来，国土资源部门对闲置土地的清理整治做了大量工作。从2003年开始，国家实行紧缩性的房地产调控，并且大刀阔斧清理整顿各类开发区、进一步治理整顿土地市场秩序，诸多文件就频频涉及闲置土地的清查工作。此外，2009年，为“保增长、保红线”，国土资源部还针对我国城市建设用地批而未用现象十分突出的问题展开了全面的清理行动。
随着我国土地交易有形市场的建立和完善，市场监管逐渐趋于立体化和系统化，这在地价监测方面的体现尤其突出。为了全面掌握全国的地价情况和变化，从2003年起，国土资源部建立了土地市场动态监测制度，并根据市场发展的需要逐步完善。自2009年1月1日起，全国县级以上各级国土资源管理部门开始全面运行土地市场动态监测与监管系统。目前，该系统已成为土地供应和利用情况的监测监管平台，是构建建设用地批、供、用、补、查综合监管平台的重要组成部分。利用该系统，可以对全国重点区域和重点城市的土地供应、土地市场以及土地开发利用状况进行监测和分析。如今，这一系统所提供的市场监测报告已成为国家有关部门进行宏观调控决策时的重要参考依据和权威数据来源。
对房地产开发企业购地和融资的监管力度也一直在加强，土地市场的监管方式也逐渐从“一家管，大家用”向“大家管，大家用”过渡。国务院明确要求，对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。此后，中国人民银行和国土资源部相继出台政策，加大专项整治和清理力度，严格依法查处土地闲置及炒地行为，并限制有违法违规行为的企业新购置土地。对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。
此后，随着共同责任机制的逐步建立，土地市场的监管更趋多元化。今年3月，温家宝总理强调，要推进公共资源配置市场化改革，完善国有土地使用权出让制度，整治国有建设用地出让中规避“招拍挂”、违反规定设置出让条件和领导干部插手干预等问题。
在市场经济条件下，土地市场的丰富性和多变性，决定了土地调控和建设管理的难度也极具挑战性，在困难和挑战面前，国土资源管理部门只有与时俱进，继续保持前进的姿态，才能为未来的发展献上更加绚烂的礼花。
