编者按：党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署。会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加快生态文明制度建设，并明确了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。这与林业密切相关。日前记者就如何全面深化林业改革、推进生态文明制度建设、更好地发挥林业在生态文明建设中的重要作用采访了国家林业局局长赵树丛。
全面深化林业改革激发林业活力
记者：近些年来我国全面推行集体林权制度改革，取得了重要进展，初步实现了“生态受保护，农民得实惠”的目标，成为新时期农村改革的一大亮点。十八届三中全会通过的《决定》提出，要完善集体林权制度改革。请您介绍一下集体林权制度改革最新进展情况，下一步推进这项改革的重点和举措是什么？
赵树丛：进入新世纪以来，我国实行新一轮集体林权制度改革，特别是2008年中共中央、国务院作出战略部署，全面推进这项改革，取得了重大进展和明显成效。目前，明晰产权、承包到户的任务基本完成，配套改革正在全面推进。全国已确权集体林地27亿亩，占集体林地总面积的97.7%；发证面积26亿亩，占确权林地的96.4%，1亿农户拿到林权证。近5亿农民拥有了真正意义上的财产权，户均获得森林资产约10万元，使广大农民成为林木资产的法人，为他们订立契约、积累资本创造了条件。可以说，集体林权制度改革在培育农民市场主体方面，走在了前列，发挥了重要作用。
当前，集体林权制度改革正处于攻坚克难的关键阶段，任务十分繁重。各级林业部门必须紧紧抓住这次全面深化改革的大好机遇，加强改革顶层设计，鼓励基层大胆创新。下一步，要从四个方面完善集体林权制度改革。一要赋予农民更多财产权利，赋予林权生产要素功能，包括可抵押、可担保、可流转，实现资产到资本的转换。集体林承包经营权是农民的，按照建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的要求，林业部门的职责主要是监管，确保森林资源总量不减少。二要继续深化林业行政审批项目改革，把该管的事情管好，把不该管和管不好的事情交给市场。要改革森林资源采伐管理等监督机制和办法，加强林地管理，清理取消不符合市场在资源配置中起决定性作用的各项规章制度。三要稳定和完善农民的林地承包经营权，规范林地流转。四要健全财政、金融、森林保险、林权交易等政策，引导农民通过林权要素运用，积极发展林业混合所有制经济，培育专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社、林业企业等多种市场经营主体，推动林业生产规模化、集约化和专业化，使农民在经营林业中获得更多的收入，真正实现生态受保护、农民得实惠。
记者：据了解，在全面推进集体林权制度改革的同时，我国积极探索国有林场改革和重点国有林区改革，已在7个省区启动了国有林场改革试点，重点国有林区改革也正待破题。《决定》明确要求，健全国有林区经营管理体制。您认为应该如何落实十八届三中全会的这一要求？
赵树丛：健全国有林区经营管理体制是全面推进国有林区改革的重大举措，其核心是要理顺三种体制。一是理顺国有林所有权、产权管理体制。我国国有林包括两大块：一块是国有林场，有4855个，经营面积11.5亿亩，林地面积8.7亿亩，约占全国林地面积的19%，所有权是全民所有，这部分要尽快厘清国务院林业主管部门与地方政府对国有林场的管理体制。另一块是国有林区，有138个国有林业局，经营面积11.2亿亩，林地面积9.5亿亩，约占全国林地的21%，所有权是全民所有，产权在中央政府，管理权和监管权在国务院林业主管部门，使用权在地方政府，要尽快厘清三者的关系。二是理顺政府管理林区社会的体制，理顺职能和资金渠道。三是改革森林资源监督管理体制，构建有利于生态建设与保护的森林资源监督管理体制。经过改革，建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态改善民生、有利于增强企业经营活力、权责利相统一的适应生态文明建设和社会主义市场经济体制的国有林区发展新体制。
健全制度和体制机制保护自然资源和生态环境
记者：森林和林地是重要的自然资源资产，也是生态环境的重要组成部分。发展保护森林、保护管理林地是林业的重要职责。《决定》提出，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。您认为实行这项制度改革的核心是什么？
赵树丛：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，是加快生态文明制度建设的首要任务和制度基础。核心是健全三项制度。一是健全自然资源资产产权制度。过去，我国没有把自然资源资产的所有权确定清楚，没有划清国家所有国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。《决定》要求，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。二是健全国家自然资源资产管理体制。主要解决我国目前全民所有自然资源资产所有权人和自然资源管理人权益不清、权责不清的突出问题。《决定》要求，按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。三是完善自然资源监管体制。使国有自然资源资产所有者和国有自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使用途管制职责。这三项制度都是生态保护体制的重大变革。林业部门要深入研究系统完整的生态文明制度体系，建立最严格的源头保护制度。要认真研究森林、湿地、荒漠和野生动植物的所有权、资产产权和确权登记问题，尽快完善用途管制措施，强化监管权。
记者：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，是社会比较关注的话题。这些举措对保护自然资源资产有何意义？林业部门将如何完善相关制度建设？
赵树丛：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，对于节约和保护自然资源，转变经济发展方式，促进人与自然和谐发展具有重大意义。一是可以更多地发挥市场在自然资源及其产品价格上的决定作用，改变自然资源及其产品廉价甚至无偿使用的做法，有利于更加珍惜资源，节约集约利用资源，提高资源使用效率，减少资源破坏和浪费。二是可以大幅度增加生态保护和建设资金投入，解决生态建设资金缺乏和生态补偿标准低的问题，有利于充分调动社会各方面生态保护和建设的积极性。三是有利于支持限制开发区、禁止开发区等生态保护区域发展，形成多元化补偿方式和动态化补偿机制，推动全国主体功能区战略顺利实施，促进地区协调发展，实现公共服务均等化。
实行这两项制度，给林业发展带来重要机遇，也提出了新的研究课题。一要研究森林、湿地、沙区植被、野生动植物等林业资源有偿使用和资产化管理问题，特别是要针对目前占用林业资源的成本过低问题，研究应对措施。二要研究开征资源税给林业发展带来的影响。三要加强森林资源生态服务价值和差别化补偿政策研究，争取不断提高补偿标准。四要研究国家重点生态功能区转移支付政策，争取扩大自然保护区、森林公园等禁止开发区转移支付试点范围，提高转移支付用于林业生态保护与建设的资金比例。五要抓紧研究建立湿地和荒漠生态系统生态补偿机制，探索森林碳汇交易等市场化生态补偿机制。
记者：改革生态环境保护管理体制是推进生态文明建设的迫切需要，这项改革的目标是建立系统完整的制度。林业部门将从哪方面入手完善生态保护管理体制机制？
赵树丛：改革生态环境保护管理体制对于理顺生态与环境的保护管理体制、加强生态保护与建设具有重大意义。林业部门要深入研究，积极探索。一是深入研究适应生态文明建设的林业行政管理体制，加快构建有利于保护发展自然生态系统和野生动植物及生物多样性的行政管理体制，充分发挥林业推进生态文明建设的正能量。二是研究建立破坏森林、湿地、沙区植被和野生动植物资源举报制度，发挥社会监督作用。三是研究建立生态损害赔偿和责任追究制度。研究制定生态损害鉴定评估办法，科学鉴定生态损害范围、程度及价值。探索编制林地、湿地等自然资源资产负债表，建立领导干部生态环境损害责任终身追究制度。
划定生态红线保护自然生态
记者：《决定》提出划定生态保护红线。此前我们了解到，编制出台的《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》已经明确划定了四条生态保护红线，工作走在了前面。今后将采取哪些措施守住这四条红线？
赵树丛：划定生态保护红线是推进生态文明建设的重大举措，是维护代际公平、留给子孙后代最大最珍贵遗产的基本保障，体现了我们党加强自然生态系统保护的坚定意志和决心。划定生态保护红线主要是为了保护我国生态文明建设的空间载体，它是保护自然生态系统的重要手段，是实施主体功能区战略的重要组成部分。划定并严守生态保护红线，就是要明确维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量的底线，是建立国土空间开发保护制度、构建我国生态安全战略格局的核心。实施主体功能区战略的核心是严格落实优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，明确国土空间开发的“高压线”。
划定生态保护红线是林业部门最重要的任务之一。国家林业局根据法定职责已经划定了森林、湿地、沙区植被、物种四条生态保护红线。这四条生态红线为：林地和森林红线，全国林地面积不低于46.8亿亩，森林面积不低于37.4亿亩，森林蓄积量不低于200亿立方米；湿地红线，全国湿地面积不少于8亿亩；沙区植被红线，全国治理和保护恢复植被的沙化土地面积不少于56万平方公里；物种红线，确保各级各类自然保护区严禁开发，现有濒危野生动植物得到全面保护。下一步要牢牢守住这四条红线。一要把划定的红线落实到地图上、地块上，尽快制定最严格的管制原则和管理办法。二要对已经有法律法规保障的生态红线，必须依法保护管理。还没有法律保障的生态红线，要尽快推进立法。三要推进生态用地可持续增长。通过生态自我修复和加大对石漠化和沙化土地、工矿废弃地、退化湿地治理等，有效补充生态用地数量。
记者：《决定》首次提出了建立国家公园体制。建立国家公园主要是为了保护自然、保护生态。林业在建设国家公园方面有哪些优势和作用？做了哪些工作？
赵树丛：建立国家公园体制是我们党借鉴国际先进经验、加强自然生态系统保护的重要举措，是生态文明制度建设的创新和亮点。国家公园是当今国际社会保护自然资源的主要模式之一。建立国家公园就是要保护好自然资源、自然和人文景观，以及生物多样性，更好地发挥自然生态系统的生态保护、经济发展和社会服务功能。国际上的实践证明，这是增强生态产品生产能力的重要制度和载体。
建立国家公园是林业的最大优势和潜力所在，也是林业部门的重要职责。我国具有国家公园性质的主要有自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园、地质公园、矿山公园、风景名胜区、考古遗址公园、海洋公园等。目前，林业系统自然保护区有2150处，总面积1.25亿公顷，占国土面积的13%，还有2800多处森林公园、300多处国际重要湿地和湿地公园。这些资源无论从面积、还是从数量上看，都是第一位的，是建立国家公园的重要依托。2006年，云南省林业部门在迪庆州建立了全国第一个国家公园——普达措国家公园。2008年，国家林业局又将云南省列为国家公园建设试点省，开展了积极探索和有益的尝试。林业部门要抓紧研究国家公园的体制机制问题，以及适合国家公园的自然生态系统类型和区域，全力推进国家公园建设。
加强生态工程建设完善生态修复体系
记者：我国相继实施一批林业重点工程，在生态修复方面发挥了重要作用。《决定》提出要完善生态修复制度。对此您有何考虑？
赵树丛：完善生态修复制度，用制度保护生态。这对我国具有特殊意义。森林、湿地等自然生态系统一旦破坏，修复起来十分困难，有的需要上百年甚至几个世纪的努力。我国是世界上生态最脆弱的国家之一，全球十大生态危机在我国都相应存在，生态修复任务极其繁重。生态修复制度是生态修复的根本保障，完善生态修复制度有利于把生态修复制度化、规范化、长期化，为生态修复提供行动准则和依据，使生态修复的目标、任务、措施更加合理、完善，可以发挥约束和监督作用。
完善生态修复制度重点是加强生态修复工程的制度建设。《国家林业局推进生态文明建设规划纲要》已经明确提出了“实施十大生态修复工程，构建十大生态安全屏障”的战略格局。要研究健全实施重大生态修复工程的制度保障，从规划制定、法律法规、绩效评价和监督考核等方面，健全各项制度和机制。
记者：退耕还林工程是一项重要的生态修复工程，实施十多年来取得了显著成效，成为生态文明建设的成功实践。中央决定，稳定和扩大退耕还林范围。林业部门将如何实施好新一轮退耕还林？
赵树丛：1998年，党中央、国务院作出了实施退耕还林工程的重大战略决策。截至2012年，全国共完成退耕还林建设任务4.41亿亩，其中，退耕地造林1.39亿亩。经过15年的建设，退耕还林工程已取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益，创造了世界生态建设史上的奇迹，深得地方政府和广大农民的拥护和支持。
继续实施退耕还林，是我国改善生态和改善民生、顺应广大人民群众期待的迫切需要。《决定》提出，稳定和扩大退耕还林范围，这为实施新一轮退耕还林定下了基调。林业部门一定要抓住这一重大历史机遇，组织实施好新一轮退耕还林。一要稳定原有的退耕还林成果。退耕还林工程已实施了十几年，取得了重大成果，必须不断巩固和发展，稳定已退耕还林的面积，确保“退得下、稳得住、能致富、不反弹”。二要扩大退耕还林实施范围。新一轮退耕还林应重点考虑25度以上陡坡耕地、重点地区的严重沙化耕地、重要水源地坡耕地以及西部地区实施生态移民腾退出来的耕地等，做到稳步有序推进。三要完善退耕还林政策。对还生态林、经济林的比例不再作限制，对退耕农户丧失的机会成本和退耕还林的生态效益给予综合补偿，使农民获得较好的收益，既改善生态，又改善民生。（记者 李玉梅）
