全面推进依法行政 加快建设法治政府 为构建社会主义和谐社会提供法制保障
——国务院２００６年法制工作综述

　  新华社北京１２月２７日电（新华社记者）２００６年是实施“十一五”规划的开局之年。“加快建设法治政府，全面推进依法行政”被写入了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。一年来，国务院全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，各项工作都取得了新的进展。国务院的法制工作同其他工作一样也取得很大成绩，为实现经济持续快速协调健康发展、促进社会和谐和全面进步，提供了有力的法制保障。

　　一、坚持科学立法、民主立法，加强制度建设

　　２００６年，国务院按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，进一步改进政府立法工作方法，创新政府立法工作机制，不断提高政府立法质量，在继续重视经济调节、市场监管方面的制度建设的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的制度建设。国务院全年共向全国人大常委会提交法律议案７件，制定行政法规２７件。

　  ——坚持以人为本，高度重视保障人民群众身体健康和生命财产安全的制度建设。艾滋病、血吸虫病等是我国重点防治的重大疾病。２００６年１月２９日，国务院总理温家宝签署第４５７号国务院令公布了《艾滋病防治条例》。这是２０年来我国预防和控制艾滋病工作中具有里程碑意义的成果，体现了我国政府对广大人民群众健康权的高度重视，也兑现了对国际社会的庄严承诺。４月１日，国务院公布了《血吸虫病防治条例》。该条例总结了半个多世纪以来我国血吸虫病防治工作的经验，明确各级政府责任，保障防治经费，引导群众改变传统的生产、生活方式，使血吸虫病防治工作走上了规范化、法制化防治的轨道。

　　烟花爆竹、民用爆炸物品具有易燃易爆的高度危险属性，其安全管理事关重大。今年１月２１日，国务院公布了《烟花爆竹安全管理条例》；５月１０日，公布了《民用爆炸物品安全管理条例》。这两部条例在总结经验教训的基础上，明确规定烟花爆竹和民用爆炸物品的安全管理责任以及对违法行为的处罚措施，有力保障了公共安全和群众的人身、财产安全。

　　禁毒工作关系国家和民族的兴衰存亡。为了依法预防和惩治毒品违法犯罪行为、维护社会治安秩序、保护公民的身心健康，６月３０日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国禁毒法（草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。

　  ——高度重视“三农”方面的制度建设，运用法律手段推动社会主义新农村建设。２００６年１月１日，施行近５０年的《中华人民共和国农业税条例》正式废止，农业税这一实施了上千年的古老税种成为历史。２月１７日，国务院公布了第４５９号国务院令，明令废止国务院１９９４年发布的《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》和政务院１９５０年发布的《屠宰税暂行条例》。为了适应农村税费改革后五保供养工作的需要，１月２１日，国务院修订了《农村五保供养工作条例》。新条例将农村五保供养纳入了公共财政保障为主的新轨道，标志着与社会主义市场经济体制相适应的新型农村五保供养制度基本确立。

　　大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置，关系到水库移民的切身利益。２００６年７月７日，国务院公布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。该条例明确了移民工作管理体制，强化了移民安置规划的法律地位，对征收耕地的土地补偿费和安置补助费标准、移民安置的程序和方式、水库移民后期扶持制度以及移民工作的监督管理等问题作了比较全面的规定，充分体现了党中央、国务院以人为本、执政为民的理念。

　  ——坚持科学发展，更加重视通过法制推动资源节约型、环境友好型社会的建设。为加强对水资源的管理和保护，促进水资源的节约与合理开发利用，２００６年２月２１日，国务院公布了《取水许可和水资源费征收管理条例》；７月２４日，又公布了《黄河水量调度条例》。这两部行政法规对于促进水资源的合理配置和高效利用，推进节水型社会的建立，将发挥重要的作用。

　　２００６年１１月２２日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论通过《中华人民共和国城乡规划法（草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。该法将在协调城乡空间布局，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，改善人居环境等方面产生深远的影响。

　　２００６年９月１９日，温家宝总理分别签署第４７４号和第４７５号国务院令，公布了《风景名胜区条例》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。这两部条例的公布实施为风景名胜区健康发展和维护海洋生态环境提供了坚强的法律保障。

　  ——高度重视教育、文化等社会事业方面的制度建设。２００６年１月４日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。６月２９日，第十届全国人大常委会第二十二次会议表决通过该修订草案。修订后的义务教育法强化政府责任、强调教育公平、将义务教育全面纳入财政保障。社会各界认为，新的义务教育法带来了全新的教育管理机制与制度支持，以此为标志，我国的义务教育将迈入一个新的历史阶段。

　　为了繁荣文化事业，２００６年５月１８日，国务院公布了《地方志工作条例》和《信息网络传播权保护条例》。

　　为了加强对长城的保护，更好地发挥文化遗产在社会主义精神文明建设中的作用，１０月１１日，国务院公布了《长城保护条例》，明确对长城坚持科学规划、原状保护的原则，调动社会各界积极性，对长城实行整体保护、分段管理，严格禁止破坏长城的行为，严格规范利用长城开展旅游的行为。

    ——坚持深化改革开放，高度重视完善市场主体、市场交易、市场监管方面的制度建设。为了进一步完善税制，８月２３日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国企业所得税法（草案）》，并决定提请全国人大常委会审议。此次企业所得税改革按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，建立了各类企业统一适用的科学、规范的企业所得税制度，为各类企业创造公平的市场竞争环境。

　　为了防止和制止垄断行为，促进社会主义市场经济健康发展，《中华人民共和国反垄断法（草案）》于２００６年６月７日经国务院常务会议讨论通过，并决定提请全国人大常委会审议。这部素有“经济宪法”之称的重要法律制度将对维护市场竞争秩序、充分发挥市场配置资源的基础作用产生深远影响。

　　为了履行我国加入世界贸易组织时作出的开放金融市场的承诺，促进银行业的稳健运行，１１月１１日，国务院公布了《中华人民共和国外资银行管理条例》。该条例全面履行承诺，取消了对外资银行的一切非审慎性市场准入限制，标志着中国向逐步开放银行业迈出了历史性的一步。

　　回顾即将过去的一年，国务院的立法工作可以用四个特点来概括：一是，在立法理念上，更加突出以人为本，更加重视直接关系人民群众切身利益的立法项目，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放的关系，以立法促和谐，维护社会公平正义。二是，在立法程序上，更加注重集中民智、反映民意，积极探索扩大社会各界有序参与政府立法的机制、程序和方法，提高政府立法的透明度。国务院在起草《中华人民共和国义务教育法（修订草案）》过程中，将该修订草案送给近年来就义务教育法修订工作提出过建议、提案的６１５位全国人大代表、全国政协委员征求意见。９月２０日，国务院常务会议又决定将《国家自然科学基金条例（草案）》向社会公布，广泛征求意见，得到社会各界积极响应。三是，在立法机制上，改进调查研究方法，要求制定每部行政法规都要深入基层，了解社情民意，将立法建立在充分调查研究的基础上，增强立法的针对性和可操作性。四是，在立法实效上，研究探索立法成本效益分析和立法后评估制度，及时跟踪有关法规的实施效果，并分析、总结制度设计本身存在的问题，准确把握制定、修改、废止有关行政法规的时机。

　　二、狠抓《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实，进一步转变政府职能，切实加强政府自身建设

　　２００６年９月４日，国务院召开全国电视电话会议，部署加快推进政府职能转变和管理创新工作，温家宝总理特别强调，要着重在转变政府职能、防止滥用权力、增强政府执行力和公信力三个方面下功夫。１１月１５日，温家宝总理又主持召开国务院常务会议，专题研究深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，加强政府自身建设。

　  ——加快建立突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，努力建设服务政府。“居安思危，思则有备，有备无患。”今年１月８日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。以总体应急预案为总纲，２５件专项预案、８０件部门预案和３１个省（区、市）总体预案的出台，标志着全国应急预案体系初步形成。应急预案体系的建立，对于提高各级政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障人民群众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定具有重大意义。

　　为了进一步推动突发公共事件应急工作走上法制化、规范化轨道，在总结《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规实施经验的基础上，国务院组织起草了《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》，于２００６年５月３１日经国务院常务会议讨论通过后，决定提请全国人大常委会审议。作为应急管理的“龙头法”，该法对有效预防和减少自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发事件的发生，最大限度地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民群众生命财产安全将发挥重要作用。

　  ——进一步做好政府信息公开工作，努力建设“阳光”政府。国务院要求各级政府及其部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，提高政府工作的透明度。经过不断尝试和探索，政务公开工作机制日趋健全。目前，国务院有５５个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，３６个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道；８５％以上的县级和８３％的地市级行政机关实行了政务公开，省级政府部门的政务公开工作取得了巨大进展。政务公开已成为各级政府施政的一项基本制度。今年１月１日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政务公开和政府管理创新迈入了一个新的历程，在国内外反响很大。

　　据统计，目前已有８０多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，１２个省（区、市）和１６个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。为进一步规范和推进政府信息公开活动，国务院正在抓紧制定《中华人民共和国政府信息公开条例》，并将于近期出台。相信该条例的出台将极大地推动政府信息公开工作。

　  ——加大行政问责力度，努力建设责任政府。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。各级政府及其工作部门在接受人大、政协和人民法院以及社会各方面监督的同时，切实加强审计、行政监察等专门监督，并逐步推行行政问责制，按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。强化对失职渎职案件的查处力度，特别是对重大特大安全生产事故、重大食品安全事故、重大环境污染事件行政责任的追究力度不断加大，受到人民群众的欢迎和拥护。２００６年，国务院对建立行政问责制进行了积极的探索，并不断向纵深推进，问责方式由“上级问责”向“制度问责”转变；问责对象从追究违法违纪官员向不作为的公务员深化；问责范围从安全生产领域向其他领域推进。

    三、大力推进行政执法责任制，确保法律法规正确实施，从源头上、制度上减少不和谐因素

　　依法行政，严格执法是关键。国务院高度重视行政执法体制改革，强调各级行政机关要严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格追究执法过错责任。在总结各地方、各部门经验的基础上，国务院办公厅于２００５年７月印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》），这是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的又一重要举措。２００６年，围绕推行行政执法责任制，加强和改善行政执法工作，各地方、各部门做了大量卓有成效的工作，取得了显著成绩。

　　——加强行政执法责任制的宣传、培训和督促检查，为全面贯彻落实《若干意见》夯实基础。《若干意见》下发以后，各地方、各部门按照国务院的工作部署，通过电视台、电台、报纸或者互联网等媒体对推行行政执法责任制进行了广泛宣传，组织领导干部和工作人员进行学习，全国共培训行政执法责任制骨干１２０多万人。２００６年４月，国务院办公厅、国务院法制办公室组成推行行政执法责任制督查组赴山东、河南对《若干意见》的贯彻落实情况进行督促检查；同时，国务院法制办公室多次召开座谈会、现场会，推动《若干意见》的落实，并对陕西、广东、江苏、宁夏、广西、海南六省区和海关总署、质检总局、建设部三部门推行行政执法责任制工作进行督促检查；９月，中宣部与国务院法制办公室组织中央新闻媒体，对北京、湖北、湖南、重庆和公安部、税务总局的有关工作情况进行督促、检查和深度宣传报道，取得了良好的社会效果。

　　——各地方、各部门推行行政执法责任制工作进展顺利，行政执法行为被置于“阳光”之下。从《若干意见》下发至今，各地方、各部门基本梳理清楚了所执行的法律、法规和规章，明确了行政执法主体和行政执法职权，清理了一些不合法的行政执法主体。３１个省（区、市）和３４个国务院部门根据《若干意见》的规定制定、修改、废止了一批职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，在一定程度上理顺了执法关系，被群众誉为厘清了行政机关的“权力清单”。通过行政执法过错责任追究，违法和不当的执法行为大幅度下降，行政执法的质量和水平有了新的提高，社会各界给予了积极评价。截至目前，３１个省（区、市）和２９个国务院部门制定了贯彻落实《若干意见》的实施意见或者工作方案；１４个省（区、市）和９个国务院部门对所属行政执法部门进行了行政执法评议考核，有效促进了执法质量的提高。

　　四、加强行政监督，积极解决行政争议，维护社会和谐稳定

　　加强行政监督、坚持从严治政，是构建社会主义和谐社会的重要保障，也是推进依法行政的关键。通过加强行政监督，确保法律、法规和国家方针政策得到不折不扣的执行，做到令行禁止、政令畅通，从源头上减少行政争议的产生。

　　——加强对制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。２００６年，国务院在加强法规、规章备案审查的基础上，进一步健全省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的规章、规范性文件备案体制，促进地方各级政府依法行政。对违反上位法规定、不符合经济社会发展要求以及相互“打架”的法规、规章和规范性文件，该废止的及时废止，该修改的及时修改，该撤销的坚决撤销。全年共收到１４６２件向国务院报送备案的地方性法规、规章，发现有问题的３４件，已处理２５件。

　　为了维护法制统一、保障政令畅通，２００６年年初，国务院法制办公室、国家发展改革委联合下发了《关于开展清理限制非公有制经济发展规定工作的通知》。目前，各地方、各部门正在积极开展清理工作，一些省（区、市）和国务院部门已经完成了清理工作。截至１２月下旬，全国２３个省（区、市）、３３个国务院部门共审核地方性法规、规章、规范性文件１１５．９万多件，对含有限制非公有制经济发展内容的，已修改３８４件，废止３１５４件。

　　——进一步加强行政复议工作，促进社会和谐稳定。“善为治者，贵在求民之稳，达民之情。”党中央、国务院高度重视预防和化解社会矛盾的工作，先后作出一系列重大部署，维护社会和谐稳定。行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要内容。２００６年１２月，召开了全国行政复议工作座谈会，国务院有关领导同志作了重要讲话，强调要把行政复议工作放到构建社会主义和谐社会的大局中来推进，坚持“以人为本，复议为民”，积极化解行政争议、维护群众合法权益、规范政府自身行为、促进社会和谐稳定。从１９９９年行政复议法实施至今，全国平均每年通过行政复议解决８万多起行政争议。行政复议制度在保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，密切政府与人民群众关系，维护社会稳定等方面发挥了重要作用。