中国特色扶贫开发的基本经验

国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任、党组书记 范小建

    党的十七大明确提出到2020年要基本消除绝对贫困现象的目标，这是对进一步做好扶贫开发工作的新标准和新要求。认真总结改革开放29年来中国扶贫工作的基本经验，对于我们进一步做好扶贫开发工作，全面建设小康社会具有重要的意义。

    改革开放以来，随着中国特色社会主义的发展，扶贫事业取得了巨大成功。1978—2006年，中国农村的绝对贫困人口从2.5亿减少到2148万，贫困发生率从30.7%下降到2.3%。贫困地区各项社会事业长足发展，人们的精神面貌发生了根本变化。据世界银行的监测数据，1990—2002年，中国贫困人口减少了1.95亿，占同期全球贫困人口减少总数的90%以上。这一成就举世瞩目。其主要经验是：

    解放思想。改革开放之初，我们党面临的第一个任务就是要消除贫困。要实现这个目标，首先必须进行一场思想上的解放。新中国成立以后，我们党领导人民走上社会主义道路，使人民的生活得到了很大的改善。但由于极“左”思潮的影响，特别是在“文化大革命”期间，“四人帮”提出“宁要贫穷的社会主义和共产主义，不要富裕的资本主义”。这不但搞乱了人们的思想，而且混淆了发展的目标。邓小平同志说，不要富裕的资本主义还有道理，难道能够讲什么贫穷的社会主义和共产主义吗？社会主义要消灭贫困，消灭贫困要靠社会主义。在邓小平同志的思想中，消除贫困始终和中国特色社会主义道路联系在一起。可以说，没有思想解放，就没有中国特色社会主义道路，也就不可能有今天扶贫事业的大好局面。

    改革开放。改革开放以来，我国建立以家庭承包经营为主要内容的农村基本经营制度，放开农产品市场和价格，大力发展乡镇企业，极大地调动了广大农民群众的积极性，促进了农村乃至全社会生产力的大解放和大发展，这是中国扶贫事业迅速发展的第一推动力。1978—1985年，中国农村贫困人口减少了1.25亿。同时，土地家庭承包经营也防止了农民因失地而导致贫困的大量发生。实践证明，以家庭承包经营为主的农村基本经营制度是中国扶贫事业发展最基本的制度基础。

    政府主导。这是中国扶贫开发的最大特色，既为执政党的宗旨所决定，也是社会主义制度的一大优势。1982年国务院成立“三西地区”农业建设领导机构，形成了政府主导的工作格局。1986年我国成立国务院贫困地区经济开发领导小组，1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，2001年又颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》。政府主导的扶贫开发工作不断加强。江泽民同志曾明确指出，打好扶贫攻坚战是对各级干部特别是领导干部能不能坚持党的宗旨、实践党的工作路线的重大考验，是贯穿整个社会主义初级阶段的一项重要任务。胡锦涛同志进一步强调，扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要任务。可见，扶贫开发在我们党和政府的工作中一直占有十分重要的位置。这是改革开放以来我国扶贫开发事业取得巨大成就的重要原因。

    社会参与。中国扶贫开发的社会参与，主体部分是有组织、有计划的。在国民经济快速发展的基础上，这些年，我们充分发挥社会主义的制度优势，动员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关和各方面社会力量，参与贫困地区的开发建设，取得了显著成效。目前，有15个沿海发达省市和计划单列市对口帮扶11个西部贫困省区市，有272个中央国家机关、民主党派、社会团体、国有大型企业等单位定点帮扶481个国家扶贫开发工作重点县，还有不少非公有制经济和民间力量也尽其所能，开展了形式多样、各具特色的扶贫济困活动，营造了一种广泛而浓郁的扶贫济困的工作氛围。在推进扶贫开发的工作中，我们不但实行政府主导，广泛动员社会参与，而且还以开放的态度吸收和借鉴世界各国及国际组织的经验，广泛利用国外政府和非政府组织、国际多边组织的援助，开展合作与培训、交流与研究，在增加扶贫投入、引进新的扶贫理念和方法、试验和探索新的扶贫开发机制、培养和锻炼队伍等方面取得了显著成效。长期以来，国务院扶贫办与世界银行合作，先后实施了4期综合性扶贫项目，世行累计投入资金6.8亿美元，覆盖了8个省区的119个国家扶贫开发工作重点县，使近1000万贫困人口从中受益。这也是世界扶贫开发事业中的一个范例。

    开发扶贫。新中国成立以后很长一段时间，我国政府扶贫济困的主要形式是通过民政部门和集体经济组织，对农村的贫困群体给予救助，其基本功能是保障生存。1986年以后，我国政府提出了开发式扶贫的方针。根据贫困群体中有相当一部分具有劳动能力，在家庭承包经营的体制下可以通过扶持摆脱贫困、走向富裕的客观实际，我们党把发挥人的主观能动性放在第一位，开始推动有组织、有计划、大规模的扶贫开发事业，取得了明显的成效。1986年到1993年，中国绝对贫困人口从1.25亿减少到7500万，贫困发生率从14.8%下降到8.2%。1994—2000年《国家八七扶贫攻坚计划》的实施，使绝对贫困人口从7500万减少到3209万，贫困发生率从8.2%下降到3.5%。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》面对新的形势，将扶贫开发的工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口。2001年到2006年，中国的绝对贫困人口从3209万减少到2148万，绝对贫困发生率从3.5%下降到2.3%，低收入人口从6213万减少到3550万，低收入贫困发生率从6.7%下降到3.7%。这些年来，随着贫困人口的不断减少，扶贫的难度越来越大，如果不是瞄准贫困人口进行开发式扶贫，近年来的扶贫工作是很难取得这样的成效的。

    自力更生。开发式扶贫与救助式扶贫的根本区别在于，前者强调通过扶持，使有劳动能力的穷人获得发展能力，走向自尊、自重、自立、自强的道路，而不是走向“贫困依赖”。因此，在推动开发式扶贫的过程中，政府始终提倡不等不靠，动员群众在接受政府扶持的同时，积极依靠自己的力量来改变贫穷落后的面貌。在上世纪九十年代末和本世纪初，我们积极推行参与式扶贫的理念和方式，通过广泛的民主管理和民主参与，努力发挥贫困群众在决策中的主体作用，通过增强他们参与相关工作的积极性，进一步焕发其自我奋斗、自我发展的热情。目前，按照社会主义新农村建设和扶贫开发工作的要求，“参与式”的整村推进正在成为扶贫开发工作的主导方式。贫困群众在参与的过程中，不但可以摆脱自卑，找到自我，同时也提高了他们的自立、自强和民主意识。

    科学发展。扶贫开发工作始终强调综合开发、全面发展，即不但要改善基本的生产生活条件，还要重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量和人的素质。在进行资源开发的同时，还要重视控制贫困地区的人口增长，实现资源、人口和环境的良性循环。党的十六大之后，党中央提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，进而提出“两个趋向”的发展论断，坚持并不断强化“工业反哺农业、城市带动乡村”和“多予、少取、放活”的方针，使我国农业和国民经济的关系发生了深刻变化，从而也使我国扶贫开发事业的宏观背景发生了深刻的变化。在国家各项政策的支持下，公共财政对农业和困难群众的投入显著增加。特别是近年来，以“四减免、四补贴”为主要内容的中央强农惠农政策力度进一步加大，路、水、电、气等农村基础设施和教育、医疗、低保等公共事业的投入有较大幅度的提高。2004年以来，农村绝对贫困人口和低收入人口减少的速度较此前进一步加快。2001—2003年，绝对贫困人口年均减少103万，低收入人口年均减少198万；而2004—2006年，绝对贫困人口和低收入人口年均分别减少250万和689万。目前，一个新的大扶贫的格局正在形成。

    解放思想、改革开放、政府主导、社会参与、开发扶贫、自力更生、科学发展这七个方面，既是中国特色社会主义扶贫开发的基本经验，也是构成中国特色社会主义道路的重要组成部分。在全面建设小康社会、努力实现“三步走”发展战略的过程中，这些基本经验仍将发挥重要的作用。我们要清醒地看到，消除贫困是社会主义初级阶段一项长期而艰巨的历史任务。我国的扶贫标准还很低，即使按照现在的标准，目前还有绝对贫困和低收入人口5700万，占农村人口总数的6%。同时，城乡之间的收入差距在进一步扩大。解决温饱、巩固温饱和缩小差距、构建和谐社会的任务同时摆在我们的面前。扶贫开发工作任重而道远。