于安：清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长；参与行政诉讼法、行政复议法、立法法、行政许可法、行政处罚法、突发事件应对法、政府采购法等立法研究工作。

    ●行政法的重心，从提供事后法律救济转向规范政府公共政策的决策过程

    ●加快行政诉讼法的修订，增设公益行政诉讼制度以保护公众的普遍受益权

    党的十七大报告提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府是对政府维护社会公平正义各种职能的概括表述。落实十七大报告的要求，从我国现有行政法体系来看，当务之急是建立适应服务型政府特点的新的行政法体系，实现从传统秩序行政法向社会行政法的转型。尽快修订和制定基本行政立法，建立以行政程序法为中心的新行政法体系，着重实现公民的集体受益权和对行政决策程序的参与权。

    从秩序行政法到社会行政法，跨越一大步。

    秩序行政法基本价值观，是依靠自发的市场竞争和个体行使自主权实现社会正义。它认为在自由竞争中落伍致使生活无着，完全可以归因于个人能力低下或者先天条件不济,既不是社会制度的问题更不能说是政府失职。对弱者的帮助，应主要依靠社会慈善、商业保险，政府的作用只是有限的单方面支持。在这种价值观支配下形成的行政法制度体系，着重于对个体自主权的保护。

    从上世纪80年代后期发展起来的我国行政法，具有明显的秩序行政法特征。这一时期政府职能的主导方向是培育发展市场、创造竞争条件和维护竞争秩序。与此相适应，《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等行政基本法律，均侧重保护公民、法人和其他组织的个体权利。而市场竞争机制引发的各种社会矛盾，却难以在行政法上得到解决。

    按照社会行政法的价值观，一个正义的社会，不仅给人们提供平等竞争的机会，政府维护这一竞争的秩序，而且社会和政府还有责任实行分配正义，以使每一个社会成员享有基本保障和有尊严的生活。对于在市场竞争中出现的社会弱势群体，不再被看作只是个人问题，而且具有社会公共性质。在这种新的社会正义价值观支配下，政府承担起保障全体社会成员的基本生存需要、提供普遍性公共服务、提供社会存在发展必需的基础设施和其他职责。例如，政府投入资金建立社会保障以实现生存权，举办公益性学校以实现公民教育权等。随着人的全面发展和生活幸福指数的变化，政府职责的内容还将逐步丰富。

    在社会行政法体系下，政府设立公共福利项目和对其他社会事务的公共决策，是首要规范对象。例如，在一个行政区域内设置几个传染病医院等政府决策。政府公共决策的核心问题，是社会公共利益的形成机制和过程。社会行政法认为社会公共利益是反映和平衡社会各方面利益的结果，行政决策应当采用听证和听取采纳各方意见的方式，各方面利益的代表者享有依法有序参与行政决策的程序权利。

    这样一来，以规范公共决策为中心的行政程序法，就成为行政法的核心范畴；行政法的重心，也就从提供事后法律救济转向规范政府公共政策的决策过程。

    构建社会行政法的重要任务，是尽快制定以行政决策为中心的行政程序法，并且加快行政诉讼法的修订，增设公益行政诉讼制度以保护公众的普遍受益权。例如公众可以就环境污染事件对行政机关提起司法审查请求，即使起诉人本身并没有因此受到污染损害，在澳大利亚等国家就有类似的制度。

    社会行政法不但保护社会成员的普遍受益权，而且还为公民、法人和其他组织享有个体受益权提供法律支持，包括对个体受益权的确定、规定给付请求程序和给付诉讼程序。由于政府提供给个体的受益项目需要根据政府的财政能力来决定，所以在哪些福利项目中设立个体受益的法律权利，要视经济发展的具体情况来决定。立法机构可以根据我国经济发展和政府能力的具体情况，及时地制定或者修订立法，使公民、法人和其他组织的受益权得到法律的确认和保护。 （于安）