新华社北京１０月３０日电（记者 王立彬）《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》共提出１５项调控指标，其中６项约束性指标突出了耕地保护与控制用地的核心管理意图。
《纲要》提出土地调控指标包括总量指标、增量指标和效率指标三大类，按指标性质分为约束性指标和预期性指标两类。国土资源部强调，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。在１５项指标中，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等６项指标为约束性指标，是规划目标的具体化，反映了土地利用规划最核心的管理意图，其意义体现在两方面。
一是突出对耕地的特殊保护。在６项约束性指标中有４项指标涉及耕地。其中耕地保有量和基本农田保护面积两项总量指标作为耕地保护目标责任制的重要考核指标，明确在目标年必须保有的耕地规模和在任何时点都必须保持的基本农田保护面积；新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量是相互关联的指标，体现耕地占补平衡法人责任制的政策要求。规划期内新增建设占用耕地规模要控制在指标确定的规模以内，不得突破，突出强调各项建设应尽量减少对耕地的占用。
二是强调对建设用地的控制。６项指标中３项指标涉及建设用地，分别是城乡建设用地规模、新增建设占用耕地和人均城镇工矿用地。将城乡建设用地作为约束性指标，一方面强化对包括城镇、独立工矿和农村建设用地在内的城乡建设用地总规模的控制。既要满足城乡人口的合理用地，又要从人口与用地关系上保持协调一致，遏制建设用地的低效利用，促进存量建设用地的利用，控制建设过多占地。另一方面，促进城乡用地的统筹发展，防止城镇化发展带来城镇工矿用地增长的同时，农村建设用地不减反增。人均城镇工矿用地约束性指标强调用地效率方面的引导控制，重点是防止建设用地的低效利用，而不是限制城镇化、工业化对建设用地的正常需求，同时防止规划中夸大城镇人口发展规模而人为增加城镇工矿用地规模。
经济增长方式转变的土地“闸门”将关紧
新华社北京１０月３０日电（记者 王立彬）在科学发展观的指导下，国家进一步强化土地“闸门”在经济增长方式转变中的作用，以切实保护耕地、保障发展。
《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》从我国土地国情出发，明确提出今后土地利用和管理的指导思想是在科学发展观指导下“转变方式”：一是转变经济增长方式。土地利用规划和管理不仅要支持全面建设小康社会目标的实现，还要通过加强宏观调控，统筹经济社会与土地利用协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，促进经济增长方式转变。二是转变土地利用和管理方式。从改进保障科学发展的用地、管地机制入手，坚持宏观调控与市场配置有机结合，激励与约束双管齐下，综合运用法律经济行政科技等手段，落实共同责任，转变用地方式，促进多方合作，推进科技创新，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
为此，《纲要》在明确严格保护耕地、节约集约用地等原则同时，提出统筹各业各类用地、强化土地宏观调控。在市场经济体制下，土地利用日趋多元化，城乡、行业发展盲目圈地，用地结构比例失调，区域用地恶性竞争，已成为当前土地利用面临的普遍问题，不仅影响土地利用整体效率的提高，还带来城乡矛盾、土地浪费、盲目投资、重复建设等一系列问题。为此，土地利用规划和管理必须加强统筹协调，把各行业、各类型、各区域的土地通盘谋划，妥善处理建设与非建设、基础与非基础、城市与农村、生产与生活等用地的关系，着力协调城乡、区域和行业用地的矛盾。落实国家区域发展总体战略的要求，优化用地配置，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。
我国正处在由计划经济向市场经济的转变阶段，经济体制、社会结构、利益格局深刻调整，投资主体日益多元化，加大了宏观调控的难度。特别是一些地方固定资产投资过快增长，传统的宏观调控手段效果不理想。国家赋予土地参与宏观调控的职能，就是要利用我国实行土地的社会主义公有制，政府控制土地一级市场和实行土地用途管制的有利条件，进一步健全宏观调控体系。今后土地利用规划和管理将把增强土地参与宏观调控的能力作为一项重要目标，科学把握土地供应总量、结构和时机，充分运用土地政策，并与产业政策、区域发展战略等紧密配合，从严控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，保障民生用地，防止区域过度开发。
２０２０年前国家将推动六大土地整理工程
新华社北京１０月３１日电（记者 王立彬）《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》提出土地整理复垦开发与生态建设相结合，改善生态环境，坚持内涵挖潜，突出土地整理和复垦，推进土地利用方式由粗放向集约转变。在规划期末的２０２０年以前，国家将推动六大土地整理工程。
土地整理复垦开发是保护耕地，坚守耕地红线，实现保护资源，保障发展“双赢”，促进经济社会全面协调可持续发展的重要手段。《纲要》设置土地整理复垦开发重点区域和重大工程，根本目的是要有重点、有计划地推进土地整理复垦开发活动，引导全国土地整理复垦开发工作，对实施规划起到支撑作用，确保规划确定的土地利用战略目标落实。
《纲要》确定重大工程的依据，包括土地整理复垦开发规模较大，对实现规划目标具有支撑作用；立足于落实重点区域内土地开发整理任务，或解决重大能源、交通、水利等基础设施建设和流域开发治理、生态环境建设等国土整治活动中出现的土地利用问题；有利于改善区域生态环境，预期效益较好。《纲要》设立的７项重大工程，其中６项工程以土地整理复垦为主要内容。
一是为提高粮食主产区粮食综合生产能力，结合基本农田建设、退田还湖、移民建镇和水利设施建设，设立“粮食主产区基本农田整理工程”。
二是结合重点矿区生态环境恢复治理设立的土地复垦工程。因为煤矿在我国分布量大面广，规划期间以重点煤炭基地为主，设立“重点煤炭基地土地复垦工程”。
三是为妥善安置库区移民，解决移民安置的生产和生活用地问题，设立“三峡库区移民安置土地开发整理工程”。
四是结合西部地区生态环境建设，围绕农田综合整理，设立“西部生态建设地区农田整治工程”。
五是为有效增加耕地面积，在保护和改善生态环境的前提下，选择宜耕后备资源比较丰富、具备开发条件的重点区域，设立“新疆伊犁河谷地土地开发工程”。
六是为解决因交通干线建设、输水主干线和水利枢纽工程建设引发的沿线土地利用问题，分别设立“‘五纵七横’公路沿线土地复垦整理工程”和“南水北调水利工程沿线土地整理工程”。
新闻分析：我国耕地何以必须坚守１８亿亩红线
新华社北京１０月３１日电（记者 王立彬）《全国土地利用总体规划纲要（２００６－２０２０年）》提出，我国耕地保有量到２０１０年和２０２０年分别保持在１８．１８亿亩和１８．０５亿亩。在人口增长，工业化、城市化进程不断加快的时期，为什么必须坚守１８亿亩耕地红线？
目前，我国人均耕地只有１．３９亩，不到世界平均水平的４０％，却承载了占世界２２％的人口。工业化、城市化进程不断加快，“人增地减”成为我国现代化进程中最突出的矛盾。同时，近年来，我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大。为确保国家粮食安全，必须保有相当数量和质量的耕地。
守住１８亿亩耕地，是确保我国粮食安全的基本需要。根据各种指标综合预测，实现中国粮食基本自给的耕地面积，最低就是１８亿亩。满足《国家粮食安全中长期规划》提出的２０２０年粮食综合生产能力稳定在５．４亿吨以上的目标，也至少需要１８亿亩耕地。因此１８亿亩耕地是粮食安全的基本资源基础。
守住１８亿亩耕地，是保持农村社会稳定的需要。我国有８亿多农民，耕地是农民安身立命之本。长期稳定的土地承包关系，是促进农村经济发展和社会稳定的根本保证。如果耕地减少过快，在就业岗位和社会保障体系尚不健全情况下，将会产生大量“种田无地，就业无岗，低保无份”农民，对社会经济发展遗患无穷。
守住１８亿亩耕地这条红线，有利于促进经济增长方式转变。实践证明，以资源约束促进经济增长方式转变，是实现经济可持续发展的有效途径。严格保护耕地，实施土地用途管制制度，强化土地供给的刚性，可以有效抑制建设占用土地过度需求，促进形成节约集约用地的“倒逼机制”，促使经济发展方式向节约集约型转变。
守住１８亿亩耕地，还有利于稳定生态环境建设成果。耕地不仅具有生产功能，还具有显著的生态和景观功能。最近一个历史时期，为了改善我国生态环境，减少土地沙化、水土流失，生态建设还要占用一部分耕地。因此，严格保护耕地，可以减少土地过度开发带来的生态问题，保障生态环境建设成果的稳定。
