深化医药卫生体制改革 尽快实现人人享有基本医疗卫生服务
中共卫生部党组书记、副部长 张茅
《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）以及国务院关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（以下简称《实施方案》）相继发布，这是我国医药卫生事业改革发展史上具有里程碑意义的大事。文件明确了我国未来一个时期医药卫生体制改革的目标、任务、基本框架和政策措施，特别是部署了未来三年改革的重点任务和工作安排，对于推动我国医药卫生体制改革不断深化，逐步解决人民群众“看病难、看病贵”问题，实现党的十七大提出的“2020年人人享有基本医疗卫生服务”的战略目标，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一、深化医药卫生体制改革是当前我国经济社会发展的必然要求
党和政府历来高度重视医药卫生事业，始终把保护和增进人民健康作为社会主义建设和改革发展的重要任务。新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国卫生事业取得了巨大成就：基本建立了覆盖城乡居民的医疗卫生服务体系、基本医疗保障制度框架和药品生产流通体系，有效控制了危害广大人民群众健康的重大传染病，居民健康水平不断提高。人均期望寿命由新中国成立前的35岁增加到目前的73岁，孕产妇死亡率由建国前的1500/10万降低到2008年的34.2/10万，婴儿死亡率由建国前的200‰降低到2008年的14.9‰。虽然我国仍然属于中低收入国家，但主要健康指标已处于发展中国家的前列。
我们在充分肯定卫生工作取得巨大成就的同时，必须清醒地认识到卫生改革发展也面临着突出的矛盾和问题。概括来讲，有两个层面的问题。
一是群众看病就医问题突出。主要表现在：第一，卫生资源总量不足，配置不合理。现有卫生资源多集中在城市，其中优质资源又多集中在大中型医院，城乡和区域之间差距不断加大。同时，公共卫生和城乡基层医疗机构资源不足，服务能力较低，服务质量不高，难以满足人民群众日益增长的对基本医疗卫生服务的需求。第二，医疗保障制度不够健全。目前，仍有两亿多城乡居民没有参加到医疗保障制度中来，现有新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险制度的受益水平还比较低，不能有效解决“因病致贫和因病返贫”问题。第三，公共医疗卫生公益性质淡化。政府卫生投入不足，多数公共卫生机构仍通过“有偿服务”和“以医养防”维持运行。医疗机构则存在“以药补医”问题，导致部分公立医疗卫生机构服务行为扭曲，也造成医疗资源浪费，患者负担加重。第四，药品生产流通秩序不规范，价格虚高。目前，我国医药产业集中度低，流通环节过多、流通费用高，低价药品生产难以为继，一些企业片面追求经济利益，药品安全存在风险和隐患。商业贿赂、药价虚高、不合理用药等现象严重损害了群众利益。
二是经济社会发展和人口老龄化对卫生工作提出了新的挑战和要求。主要表现在：我国正处于经济社会快速发展时期，城市化、工业化进程不断加快，环境生态形势严峻，健康风险增加，使我国面临新的公共卫生问题；我国人口正在快速老龄化，心脑血管疾病、糖尿病和恶性肿瘤等慢性非传染性疾病患病率不断提高，防治难度加大；SARS等新发传染病的出现，结核病、性病等传染病死灰复燃，加大了疾病防治任务，形成了经济社会发展的双重疾病负担。
总之，我国现行医药卫生体制还不适应经济社会快速发展的需要，难以应对公共卫生问题的巨大挑战，不足以满足广大人民群众的健康需求，必须不断深化医药卫生体制改革，解决制约卫生事业发展的体制性、机制性和结构性问题，实现党的十七大提出的2020年人人享有基本医疗卫生服务的奋斗目标。
二、深化医药卫生体制改革对当前和长远发展具有重要意义
医药卫生体制改革涉及13亿人，是一件受到全民关注、事关全局的重大民生工程，对当前和长远都有着重大而深远的影响。
首先，深化医药卫生体制改革是贯彻落实科学发展观的内在要求。以人为本的科学发展观，是我国经济社会发展的根本指导方针，也是卫生改革发展必须坚持的重大战略思想。科学发展观的核心是以人为本，其根本目的是促进人的全面发展。党的十七大提出，健康是人全面发展的基础。保护和增进人民健康是卫生工作的首要任务，要使卫生改革发展与广大人民群众的健康要求相适应、与经济社会发展水平相协调，改变目前的滞后状况，特别要加快发展公共卫生、农村卫生和城市社区卫生，改变其服务能力和质量较低的状况，满足人民群众基本健康需求。
其次，深化医药卫生体制改革是全面建设小康社会的重要任务。人人享有基本医疗卫生服务，是党的十七大提出的全面建设小康社会的新要求。全民族健康素质明显提高，建立比较完善的医疗卫生体系是全面建设小康社会的一项目标任务。当前和今后一段时期，是全面建设小康社会的关键时期。没有全民健康，就没有全面小康。卫生工作是社会事业中的薄弱环节，面临很多困难和挑战。要实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，任务繁重，时间紧迫，必须通过加快改革和制度创新，促进发展。
再次，深化医药卫生体制改革是人民群众的迫切希望。经过30年改革开放，我国已经进入新的发展阶段，居民的消费模式也跨上了新台阶。“无病早预防、有病早治疗、防止伤病残”，已经成为广大人民群众最迫切、最现实的需求之一。人民群众希望得到更好的医疗技术和服务，这既是卫生工作的压力，也是卫生改革发展的动力。我们要增强紧迫感，积极推进深化医药卫生体制改革工作，努力改善群众健康水平。在改革过程中，要引导群众充分认识我国社会主义初级阶段的基本国情，从实际出发，分阶段有重点地推进改革，优先满足大多数群众的基本卫生服务需求。在此基础上，逐步提高保障水平，并通过发展社会资本举办的非盈利性医疗机构和商业健康保险等措施，逐步满足群众多层次、多样化的医疗服务需求。
最后，深化医药卫生体制改革是当前保增长、惠民生的重要举措。去年下半年以来，国际金融危机快速扩散和蔓延，对我国经济发展造成严重的影响，使我国经济社会发展中的一些矛盾更加突出。为了应对国际金融危机的影响，确保国民经济稳定健康发展，国家连续推出了保增长、扩内需、调结构的重大措施。深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，有助于改善民生，增强群众消费信心，推动医药及其他相关产业发展，有助于拉动内需、促进经济平稳发展和社会稳定。
总之，深化医药卫生体制改革有利于减轻群众的医疗负担，切实缓解群众反映强烈的“看病难、看病贵”问题，实现“病有所医”，维护群众的健康权益；有利于提高人民健康水平和生活质量，促进人的全面发展，维护社会稳定；有利于解决医药卫生领域长期以来形成和积累的深层次矛盾，有效应对工业化、城市化、人口老龄化、疾病谱变化和环境变化给卫生工作带来的新挑战，促进卫生事业持续健康发展；有利于解除人们的后顾之忧，改善消费预期，扩大内需，促进经济发展。
三、深化医药卫生体制改革的总体目标和任务
《意见》和《实施方案》是在党中央、国务院直接领导下，汇集社会各方智慧，经反复讨论修改完善后形成的。党中央、国务院确定深化医药卫生体制改革的总体目标是:建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。到2011年切实缓解群众“看病难、看病贵”问题；到2020年基本建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。
为贯彻落实《意见》，使改革尽快取得实效，国务院在坚持改革的总原则和总体思路的基础上，明确了2009—2011年需要抓好的五项重点改革任务，可以概括为“四个基本”和“一个试点”。
第一，加快推进基本医疗保障制度建设。加快扩大医疗保险覆盖面，三年内城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90%以上。提高基本医疗保障水平，2010年各级财政对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准。逐步提高对政策范围内的住院费用报销比例和最高支付限额，逐步扩大门诊费用报销范围和比例。规范基本医疗保障基金管理。完善城乡医疗救助制度。提高基本医疗保障管理服务水平。
第二，初步建立国家基本药物制度。建立国家基本药物目录遴选调整管理机制，制定和公布基本药物目录。初步建立基本药物供应保障体系，规范基本药物采购和配送。建立基本药物优先选择和合理使用制度。2009年起政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，其他各类医疗机构必须按规定使用基本药物，所有零售药店均应配备和销售基本药物。基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录，保证群众基本用药的可及性和有效性，减轻群众基本用药负担。
第三，健全基层医疗卫生服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设。较大幅度地增加政府投入，重点加强县级医院(含中医院)、中心乡镇卫生院、困难地区城市社区卫生服务中心和边远地区村卫生室建设。加强基层医疗卫生队伍建设，着力提高基层医疗卫生机构服务水平和质量。改革基层医疗卫生机构补偿机制。转变基层医疗卫生机构运行机制，逐步建立分级诊疗和双向转诊制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。
第四，促进基本公共卫生服务逐步均等化。逐步按项目向城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务。有效预防控制重大疾病及其危险因素。健全城乡公共卫生服务体系，完善公共卫生服务经费保障机制，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。逐步提高服务效率和质量，缩小城乡居民基本公共卫生服务差距。
第五，推进公立医院改革试点。2009年起选择部分地区进行公立医院改革试点，逐步改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。鼓励各地积极探索政事分开、管办分开的有效形式，完善医院法人治理结构。推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，完善公立医院经济补偿政策，逐步解决“以药补医”问题。加快形成多元办医格局。通过改进医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，提高服务质量和效率。
四、坚持医药卫生体制改革的中国特色
深化医药卫生体制改革方案从设计到出台，既借鉴了国外成功的经验，也充分考虑到我国的基本国情；既是各部门齐心协力的成果，也是汇集社会各方智慧的结晶。内容丰富，具有鲜明的特点。
一是坚持公共医疗卫生公益性的改革理念。把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，努力实现人人享有基本医疗卫生服务，是我国卫生发展从理念到体制的重大变革，是贯彻科学发展观的本质要求，是党和政府解决民生问题的重大决策，也是这次医改内容的核心。
二是坚持远近结合的改革思路。把解决群众看病就医突出问题与建立完善基本制度结合起来。一方面着眼长远，突出顶层设计，系统提出了建立中国特色基本医疗卫生制度的基本框架，明确了深化改革的总体方向和目标、主要任务及主要政策措施。另一方面，立足当前，提出近期要着力抓好五项重点改革，增强了改革的可操作性。五项改革相互联系，涉及医药卫生体制改革的关键环节和群众最为关切的问题。
三是坚持政府主导与发挥市场机制相结合，坚持公平与效率相统一的改革原则。一方面从维护广大群众健康权益出发，提出强化政府在基本医疗卫生制度中的责任和在提供公共卫生、基本医疗服务中的主导地位。另一方面，强调注重发挥市场机制的作用，统筹利用全社会的医疗卫生资源，力争形成高效的药品供应保障体系、多层次医疗保障体系和多元办医格局，促进有序竞争，提高服务质量和效率，满足群众多层次多样化需求。
四是坚持突出基本、基础和基层的改革重点。从我国国情和社会主义初级阶段的特点出发，提出首先解决公平问题，保基本需求，首次提出把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。把公共卫生服务体系与医疗服务、医疗保障、药品供应保障体系并列，作为构成基本医疗卫生制度的四大体系予以加强，首次提出基本公共卫生服务均等化的目标，缩小城乡居民基本公共卫生服务的差距；较完整地提出了国家基本药物制度框架和改革措施；着力加强基层医疗卫生服务体系建设，使广大城乡群众不出乡村、社区就能得到比较好的基本医疗卫生服务。
五、认真学习、统一思想，全力做好深化医药卫生体制改革的各项工作
深化医药卫生体制改革进入了全面启动和实施的新阶段，卫生系统承担着非常重要而艰巨的任务。作为政府卫生主管部门，要全力以赴做好推进医药卫生体制改革的各项工作。
首先，我们要认真学习深刻领会党中央、国务院医药卫生体制改革文件精神，把思想统一到中央的重大决策和部署上来，增强政治意识、大局意识、危机意识和责任意识，深刻理解深化医改的目标、原则、任务和措施，切实落实深化医改的各项举措。实现人人享有基本医疗卫生服务，离不开广大卫生工作人员的积极参与和辛勤工作，调动他们参与医改的积极性、主动性和创造性，才能构建健康和谐的医患关系，更好地为人民群众的健康服务。
其次，要鼓励各地努力探索，大胆创新。《意见》和《实施方案》是全局性的、指导性的。卫生部门要把深化医改作为学习实践科学发展观的实践载体，结合各地的省情、市情、县情，创造性地开展工作，在细化、实化上狠下功夫。加强部门沟通，研究本地医改的实施措施，实现中央确定的原则、目标和任务，让群众真正受益。
第三，要在各级党委和政府的领导下，真抓实干，重在落实。卫生部门在深化医药卫生体制改革中，要主动做好党委政府的参谋助手，主动争取相关部门的配合支持和全社会的积极参与。要把推进改革工作与提高组织领导卫生事业科学发展的能力有机结合起来，努力提高统筹协调的能力，努力提高解决复杂尖锐矛盾的能力，努力提高为人民群众办实事、办好事的能力。
医药卫生体制改革是一项艰巨而长期的任务，是一个渐进的过程，需要坚持不懈地努力和探索。要充分认识到改革的复杂性、长期性和艰巨性，既要正确认识改革过程中可能出现的困难和问题，又要对改革的前景充满信心。我们相信，有党中央、国务院的坚强领导，有社会主义制度集中力量办大事的优越性，有新中国建立60年来卫生工作积累的丰富经验，有改革开放30年来经济发展奠定的物质基础，我们一定能在中国特色卫生事业发展道路上阔步前进，尽快实现2020年人人享有基本医疗卫生服务的宏伟目标。
