加强矿产资源合理利用和保护管理 为科学发展提供稳定安全资源保障

曾培炎

（2007年1月）

　　矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。开发利用矿产资源是现代化建设的必然要求。党中央、国务院高度重视。在党的十六届五中、六中全会文件中，对加快建设资源节约型社会、加强重要矿产资源地质勘查、实行合理开采和综合利用、建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，提出了明确要求。国务院先后出台了一系列文件，从地质勘查、矿产开发、资源节约、循环经济、环境保护、土地管理、安全生产、境外资源开发利用以及煤炭工业发展等方面，对矿产资源开发利用工作做了全面部署。促进经济社会全面协调可持续发展，必须加强矿产资源合理利用和保护管理。

　　一、矿产资源开发利用工作取得显著成绩

　　改革开放特别是“十五”时期以来，在各地区、各部门和矿产资源领域广大干部职工的共同努力下，我国矿产勘查工作逐步加强，资源开发利用水平不断提高，矿业领域改革开放稳步推进，法律法规体系基本建立，矿产资源开发利用在国民经济和社会发展中起到了重要支撑作用。

　　矿产勘查取得新进展。“十五”期间，全国地质调查工作深入开展，重点成矿区带勘查力度明显加大，危机矿山找矿工作开始进行。2005年与2000年相比，矿产勘查投资增长58%，勘查项目由7000多个增加到2万多个，勘查面积由200多万平方公里扩大到400多万平方公里。新发现大中型矿产地超过1000处, 相继找到新疆塔河、渤海湾蓬莱等8个探明储量大于1亿吨的整装油田，四川普光、内蒙古苏里格等5个探明储量大于1000亿立方米的大气田，并在新疆、西藏、云南等省区发现了一批大中型有色金属矿产地。煤炭探明储量净增188亿吨，铁矿石净增15亿吨，铝土矿石净增2.5亿吨。

　　矿产资源供应能力增强。过去几年，我国矿产资源开发步伐明显加快，能源基地和重要金属矿基地建设不断推进。在新疆塔里木、渤海湾等地建成了一批油气开发基地，在山西、内蒙古、陕西等省区建成了一批大型煤炭基地。煤炭、铁矿石和十种有色金属产量都翻了一番以上。2005年，全国矿石采掘量超过70亿吨，矿业总产值达1.48万亿元。重要矿产资源国内保障能力得到增强。同时，矿业对外开放进一步扩大。2005年，矿产品进出口贸易额超过3000亿美元，“十五”期间年均增长24%。引进外商投资勘查和开采项目累计达400多个，国内企业对外开发油气资源投资额累计约150亿美元。在澳大利亚和南美洲、非洲以及周边国家，合作勘查开发了一批黑色金属、有色金属项目。

　　矿产资源综合利用和矿山环境保护力度加大。“十五”期间，国家采取有力措施，鼓励矿山企业开展资源综合利用，发展循环经济，加强环境保护。矿产采选技术和工艺水平不断提高，共伴生矿回收、尾矿二次开发和矿山废弃物综合利用取得进展，一些低品位、难选冶的资源得以利用。矿山环境恢复治理保证金制度开始建立。在东北等地实施采矿沉陷区治理工程和棚户区改造工程，在山西省进行煤炭工业可持续发展政策措施试点，在浙江、江苏等省积极开展矿山环境治理试点，取得了初步成效。安全生产责任机制逐步形成，安全生产投入有所增加，煤炭产量百万吨死亡率明显下降。

　　矿产资源开发管理得到加强。2005年，国务院部署了全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作。一年多来，“治乱”工作取得积极成效，“治散”和“治本”着手推进。到2006年12月，全国共查处无证探矿采矿行为6万多起，责令停产整顿矿山近2万座，关闭矿山8000多座。产业集中度有所提高。同时，强化了对矿产资源的规划管理，出台了征收石油特别收益金、调整煤炭资源税等经济政策。采取降低出口退税、调整进出口关税等办法，控制高能耗、高污染和资源性矿产品出口，鼓励大宗战略性矿产品进口。加强了对钨、锡、锑、稀土等保护性矿种生产流通的监管。矿业权管理、矿山环境恢复治理、矿产资源监管等方面的制度逐步建立。目前，深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作已经在8个煤炭主产省区开展。

　　矿产资源法治建设步伐加快。“九五”期间，完成了《矿产资源法》的修改工作，出台了《煤炭法》、《节约能源法》，颁布了一些矿产资源勘查、开采、管理方面的条例和办法。“十五”期间，开展了《循环经济法》制定和《节约能源法》修订工作，制定了地质资料汇交管理、地质灾害防治等条例，修订了对外合作开采陆上和海洋石油资源的条例。全国人大常委会及其有关专门委员会开展了《矿产资源法》、《安全生产法》等法律的执法检查工作。各级执法、司法机构严肃查处矿产资源领域的违法犯罪行为。矿产资源法治建设迈出了重要步伐。

　　同时应当清醒地看到，我国虽然是一个矿产资源大国，但资源禀赋条件较差，人均矿产品资源占有量较低。随着经济持续发展和工业化、城镇化进程加快，对矿产品的需求迅速增长，加之经济增长方式仍然粗放、资源消耗强度较大，矿业市场由冷变热，一些重要矿产资源供求形势趋紧。矿产资源领域一些多年存在的深层次矛盾还没有从根本上得到解决，又出现了一些新情况、新问题。地质勘查投入不够，矿产资源储量不足；资源回收率低，能源资源消耗高；矿产资源开发秩序不规范，违法违规的行为屡禁不止；矿山安全事故时有发生，生态环境形势依然严峻；适应市场经济规则的矿业体制机制亟待建立，过去那种“有水快流”、放任开采的矿业管理方式，已经不能适应矿产资源合理利用和保护的要求。对此，必须综合采取措施，统筹加以解决。

　　二、以科学发展观指导矿产资源开发利用工作

　　在新的形势下，我们要高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，深入贯彻党的十六大和十六大以来历次全会精神，全面落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，认真落实节约资源的基本国策，进一步做好矿产资源开发利用工作。要坚持立足国内、互利合作，加强勘查、集约开发，节约优先、合理利用，规范管理、促进和谐的方针，增强自主创新能力，建立适应市场经济规则的矿业运行机制和管理制度，推动矿业走节约、清洁、安全和可持续的发展道路，为经济社会发展提供稳定安全的矿产资源供应保障。

　　加大矿产资源勘查力度。落实《国务院关于加强地质工作的决定》，力求重要资源矿产勘查实现新的突破。一是加强重点矿种、重点矿区勘查。以石油、天然气、煤炭、铀、铁、铜、铝等16个矿种为重点，加强11个主要含油气盆地、45个煤炭国家规划矿区、16个重点金属成矿区带、296座大中型危机矿山和重要非金属矿产的勘查。到2010年，力争西部地区形成一批重要矿产资源接续基地，东中部地区隐伏矿产勘查找到新的资源。二是大幅度增加勘查投入。2006年国家拿出20亿元建立中央地质勘查基金，主要用于重点矿种、重点成矿区带的前期勘查。同时，建立省级地质勘查基金。地勘基金实行滚动发展、良性循环。今后，中央和地方所得的矿产资源补偿费、矿业权使用费和矿业权价款，主要用于矿产勘查等方面。鼓励和引导社会资金投入矿产勘查，允许企业矿产勘查支出按有关规定据实列支。三是完善地质工作体制机制。由中国地质调查局负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产资源勘查工作，并进一步建精建强中央以及地方公益性地质调查队伍。鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资合作，组建矿业公司或地质服务公司；鼓励矿山企业勘采结合、组建具有国际竞争力的矿业公司和企业集团；鼓励发展多种所有制的商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿公司。积极发展矿业资本市场。

　　提高矿产资源生产供应能力。按照全国矿产资源规划和能源中长期发展规划的部署，切实加强矿山生产能力建设。一是新建一批大中型矿产资源供应基地。加快深海海域和陆域新区油气资源开发，稳定和提高油气产量；继续推进13个大型煤炭基地建设，优先发展特大露天煤矿，重点建设一批千万吨级安全高效的现代化矿井，形成一批大型煤电和煤化工基地；新建一批大中型金属、非金属骨干矿山。二是发展一批大型矿业企业。做大做强跨区域、跨行业、跨所有制、跨国界的大型矿业企业，支持“大集团建大基地、大集团配大资源”。鼓励大型矿业企业强强联合，并收购、兼并、重组和改造中小矿山。争取到2010年，煤炭大型企业产量占全国的60%以上。三是建立矿产资源储备制度。利用外汇储备较多的条件，增加国家战略性资源的储备。

　　搞好矿产资源节约和综合利用。落实《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国务院关于加强节能工作的决定》精神，认真做好以下工作。一是着力提高矿产资源利用水平。积极利用低品位铁矿、铝土矿、磷矿等资源。重点解决北方厚煤层以及小煤矿回采率偏低的问题。到2010年，全国煤炭资源矿井回采率平均水平，在目前的基础上提高10个百分点。二是切实加强共伴生矿产资源综合利用。继续实施内蒙古白云鄂博稀土铁矿、甘肃金川铜镍矿、四川攀枝花钒钛磁铁矿、湖南柿竹园多金属矿等综合利用项目。到2010年，矿产资源综合利用率达到35%左右。三是大力推进矿山废弃物的资源化利用。做好矿山废石、废渣、废水、废气的资源化利用。到2010年，煤矸石综合利用率达到75％，瓦斯抽采率达到40%以上，矿井水利用率达到60%以上。四是增进资源转化效益。发展煤基多联产，鼓励煤电联营、煤化联营和煤炭与其它相关产业联营，推进煤炭液化、气化工程建设，积极替代石油燃料。五是狠抓节能、节水、节材、节地，搞好重点行业及企业、重点领域、重点园区和地区循环经济试点。

　　推进矿业可持续发展。贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、国家环境保护“十一五”规划等文件和部署，采取有效措施加强矿山可持续发展工作。一是加强矿山环境治理。抓紧制定矿山环境恢复治理规划，进一步实施采矿沉陷区治理等工程，促进老矿山及资源枯竭型城市生态恢复。到2010年，矿山环境恢复治理率达到35%以上。二是推行矿山清洁生产。重点提高煤炭清洁利用水平，减少煤炭硫份、灰份及其它杂质含量。到2010年，原煤入洗率由目前的30%左右提高到50%左右。同时，加强企业污水处理等设施建设，强化对有毒、有害污染物排放的监管。三是推进资源枯竭型城市经济转型。积极发展接续产业，健全基础设施，加快企业改革、改组、改造，解决好历史遗留问题。继续推进矿山棚户区改造工程。2005年，国务院决定在东北地区阜新、辽源、大庆、伊春等四个城市进行试点；2006年，增加白山市为试点；今后将逐步扩大到中西部地区一些城市。四是实行有利于矿业可持续发展的政策措施。督促企业足额提取矿山环境治理恢复保证金，符合条件的企业提取矿山转产发展资金，加快出台资源开发补偿和生态补偿办法。继续推进山西煤炭工业可持续发展政策措施试点。

　　强化矿山企业安全生产。下大决心、花大力气加强安全生产工作，努力提高矿山安全生产水平。一是落实矿山安全生产的目标。把“十一五”期间安全生产的主要指标合理分解，要求做到煤矿百万吨死亡率下降20%以上、特大事故起数下降20%以上、非煤矿山死亡人数下降10%以上。二是健全安全生产责任机制。严格实行中央监察、地方监管、企业负责的监管体制和工作机制，把安全生产主体的责任落实到每一个矿山企业。三是加强安全生产基础工作。严格实施矿山企业安全技术标准和管理制度，按规定配备安全生产专业人员，强化监测监控，搞好从业人员安全生产技能培训，健全应急救援机制。四是进一步增加安全生产投入。2007年将考虑继续安排中央资金，加上地方配套资金，支持煤矿瓦斯治理和国有煤矿安全技术改造。落实矿山企业安全生产准备金制度，要求矿山企业足额提取安全生产费用，切实改善安全生产条件。

　　加快矿业科技进步。落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）等要求，重点做好以下工作。一是提高矿业科技支撑能力。大力推进成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术的研究，力争在煤炭合理高效经济清洁开发利用、深部矿产资源勘查、矿产资源高效开发与矿山环境优化、海底资源探测与开发等方面取得突破。二是提高矿山企业装备水平。做好矿产资源勘查开采关键设备的引进消化吸收工作，着力开发大型煤炭综合采掘设备、大型海洋石油工程设备、大断面岩石掘进机等重大技术装备，努力提高矿山装备自动化、信息化和数字化水平。争取到2010年，大型煤炭企业机械化程度由现在的40％左右提高到60％左右。三是加强矿业科技人才培养。大力发展矿业高等教育和中等职业教育，保持合理的招生规模。以重大勘查开发和科技攻关项目为依托，加快培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才。

　　深入整顿矿产资源开发秩序。进一步强化矿产资源管理，全面完成整顿和规范矿产资源开发秩序的各项任务。一是巩固整顿工作成果。继续打击矿产资源开发中存在的违法违规行为，集中开展重点矿区、重要矿种的专项整治，确定关闭对象、严格关闭标准、限定关闭时间、落实关闭任务，坚决关闭破坏环境、污染严重和不具备安全生产条件的矿山企业。二是加大矿产资源整合力度。以战略性矿产、优势矿种、重点矿区为重点，加快矿山企业结构调整步伐，提高矿业生产集中度。突出抓好煤炭行业整合工作，达不到有关规模标准的煤矿，一律限期整合。三是加强矿产资源开发利用的监管。核心是加强对矿业权人的管理，严格资质条件、准入标准和勘查开采活动监管，强化监督检查，抓好队伍建设，提高管理水平。

　　建立规范的矿业管理机制和制度。深化改革，完善体制机制，争取用两到三年的时间，初步建立起适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度。一是健全矿产资源分类分级管理制度。坚持国家矿产资源所有权制度，合理划分中央和地方管理权限。对一些重要矿产资源，实行集中统一管理或适度加强中央管理。二是完善矿产资源有偿使用制度。实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采，取得矿业权必须依照规定缴纳矿业权使用费和矿业权价款，开采矿产资源必须缴纳矿产资源补偿费以及资源税、增值税。国务院要求试点省区做好深化煤炭资源有偿使用制度改革工作，取得经验后逐步推广到全国和其它矿种。三是理顺矿产资源开发利益分配关系。改变原有分配方式，把矿产开发收益的大头留给地方。主要用于矿产资源勘查，并用于解决老矿山企业各种历史包袱问题，造福于矿区人民。四是健全矿产资源政策和规划体系。合理提高矿产资源税费征收标准，逐步完善矿产资源税费计征方式。解决矿业增值税实际税赋水平偏高的问题。完善矿产资源规划管理，加大规划实施力度。

　　扩大国际矿业合作。坚持“引进来”、“走出去”，发展矿产品贸易，提高矿业利用外资水平，加强境外资源开发利用。一是调整矿产品贸易结构。进一步扩大稀缺资源进口，合理控制资源性产品出口。推进贸易多元化，多渠道进口重要矿产资源。改进贸易方式。二是引进国外矿业先进技术和管理经验。根据国家产业政策，继续吸引外商以独资、合资、合作等方式进行风险勘探和资源开发，积极引进国际资源勘探开发、综合利用和矿山管理的先进技术与成熟经验。三是实施资源“走出去”战略。加大境外勘探开发的力度。通过新建项目和收购、兼并、参股等多种形式推进国际合作。

　　加强矿产资源法治建设。做好矿产资源领域立法、司法和执法有关工作。抓紧准备《矿产资源法》进一步修改，为矿产资源合理利用、有效保护和科学管理提供法律保障。协助做好《煤炭法》等法律的修订工作。做好《能源法》、《石油天然气法》、《原子能法》、《循环经济法》等法律起草的准备工作。同时，抓紧完善《矿产资源法》配套法规体系，制定国家保护性开采特定矿种管理、国家规划矿区管理、矿产资源监督管理等方面的法规。坚持依法行政，加大执法力度，做好有关司法工作，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，促进矿产资源合理利用和保护管理走上法治化轨道。