华建敏国务委员在全国贯彻实施
突发事件应对法电视电话会议上的讲话
（2007年11月13日）
突发事件应对法已于11月1日起正式施行。这是我国社会主义和谐社会建设和民主法制建设的一件大事，对深入贯彻落实科学发展观，提高依法应对突发事件能力，更好地维护人民生命财产安全，促进社会和谐稳定，具有重大意义和深远影响。今天的会议，就是进一步统一思想、提高认识、明确任务，对贯彻实施突发事件应对法、依法全面加强应急管理工作进行部署。刚才，曹康泰同志介绍了突发事件应对法的主要内容，北京、福建、山东、湖南的负责同志做了经验交流，讲得都很好。下面，我讲几点意见。
一、突发事件应对法是人民群众伟大实践的总结和升华
党的十六大以来，党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策。2003年7月28日，在全国防治非典工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理强调指出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，大力增强应对风险和突发事件的能力。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发事件的能力，做出部署、提出要求。党的十七大再次强调，要进一步健全突发事件应急管理机制。中央政治局常委会议、国务院常务会议多次专题研究部署做好应急管理有关工作；中央领导同志对重特大突发事件都及时作出重要批示，召开专题会议研究、部署应对工作。各地各部门认真贯彻落实中央的部署和要求，完善和落实应急预案，加强应急管理体制机制建设，加大风险隐患预防和排查化解力度，及时组织处置突发事件。我们始终坚持依靠法制应对各类突发事件，并不断总结经验教训，及时把实践成果通过法律制度予以确立、指导和规范实际工作。经过几年的努力，应急管理各项工作取得了重大进展。
一是应急管理方针政策更加明确。中央确立了居安思危、预防为主的方针和预防与处置并重、常态与非常态结合的原则。国务院连续三年先后召开全国应急管理工作会议、企业应急管理和基层应急管理工作会议。一年一个重点，从各个层面对推进“一案三制”和应急体系建设、加强基层基础工作进行了安排部署。各地各部门狠抓落实，并结合实际细化工作部署，制定了相应的配套措施。
二是应急管理法制体系更加完备。目前，国家相继制订了应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规60多部；一些地方也出台了相关地方法规和规章。突发事件应对法的出台实施，标志着我国规范应对各类突发事件共同行为的基本法律制度也已确立，为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障。
三是应急预案体系全面建立。全国已制订各级各类应急预案130多万件，覆盖了各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系基本形成。预案修订和完善工作得到加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发事件发挥了极为重要的基础性作用。
四是应急管理组织体系不断健全。国家建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，明确了各级政府的领导责任和相关部门的工作职责。国务院及地方政府应急管理办事机构得到充实和加强，履行了值守应急、信息汇总、综合协调职能。各相关领域专项机构应急指挥与协调职能进一步强化。专家队伍建设继续推进。应急管理体制的建立健全，为突发事件应对工作提供了强有力的组织保证。
五是应急保障更加有力。各级政府积极整合应急资源，加大财政投入，加强应急保障能力建设。全国突发事件监测网络日趋完善，信息收集处理和预警能力明显增强。应急处置和救援队伍不断发展扩大。应急物资保障制度进一步完善，抗灾救灾和灾后恢复重建能力不断提高。制定实施了“十一五”期间国家和省级突发事件应急体系建设规划，应急平台等重点建设项目稳步推进。应急管理培训全面开展，各级领导干部和工作人员应急管理素质普遍提高。
六是应急处置效能大幅提升。应对突发事件事前、事中、事后各个环节的运行机制全面形成，处置工作的协调性、时效性大大增强。重大灾害防范应对、重点行业安全隐患整改、社会矛盾纠纷排查化解工作深入开展。突发事件信息报告更加及时、准确，军地和条块之间信息共享机制进一步完善。应急响应速度显著提高，应急处置措施更加科学有效。突发事件信息发布和舆论引导机制不断健全，社会效果明显。调查评估逐步深入，对改进应急管理工作发挥了积极作用。
七是应急管理社会参与程度日益提高。各地各部门采取多种形式，广泛开展公共安全和应急知识普及宣传活动，积极引导社会团体、民间组织参与应急管理工作。全国中小学公共安全教育全面加强。基层平安创建活动深入开展。目前，广大群众的安全意识和防灾避险能力普遍提高，成功自救互救的典型事例不断涌现。应急管理的科学理念逐步深入人心，呈现出全民动员、人人负责、全社会共同防灾减灾的良好局面。
几年来，我国经济社会发展取得重大成就，应急管理综合能力也实现了整体提升，突发事件应对工作成效显著。一是在自然灾害偏多、偏重发生的情况下，人员伤亡和财产损失大幅度降低。以去年为例，作为1998年以来的第二个重灾年，在受灾人次比1998年增长23．4%的情况下，死亡人数却下降了42．2%、农作物绝收面积下降了29%、倒塌房屋数量下降了76．5%、经济损失下降了15．9%。二是在国民经济平稳较快发展和能源、交通运输等各行业快速发展的情况下，安全生产形势持续好转。煤矿整顿关闭和瓦斯治理利用两个“攻坚战”取得明显效果，2006年煤矿百万吨死亡率与2003年相比下降了45%，达到了我国历史最好水平；道路交通安全在人流、物流、车流和驾驶员数量高速增长的同时，自2003年以来连续实现事故起数、死亡人数、万车死亡率“三下降”，2006年机动车数量比2003年增长50．5%，而交通事故死亡人数下降了14．3%。三是在商贸往来和人员流动频繁、病毒变异加剧的情况下，有效防控了各类重大疫情及传染病的扩散和蔓延。四是在社会矛盾比较复杂的情况下，大量矛盾纠纷和信访突出问题得到妥善化解，治安、刑事等案件持续下降，社会大局保持稳定。特别值得一提的是，我们先后取得了抗击非典、防控高致病性禽流感疫情、应对淮河流域特大洪涝灾害和超强台风袭击等重特大突发事件的胜利，极大地增强了全国人民在党和政府带领下，战胜各种艰难险阻的信心。
这些成绩的取得来之不易。这是党中央、国务院统揽全局、坚强领导的结果，是各地各部门真抓实干、开拓创新的结果，是各级干部勤奋工作、团结奋战的结果，是人民群众和社会各界大力支持、积极参与的结果。特别是广大基层干部群众常年战斗在工作一线，为预防和应对突发事件做了大量默默无闻、艰苦细致、卓有成效的工作；广大解放军指战员、武警官兵和公安干警在紧要关头总是冲锋在前，为保护人民群众生命财产安全奋不顾身，甚至献出了宝贵的生命；广大科技工作者潜心钻研、协力攻关，为提高安全保障技术和装备水平作出了重要贡献。在此，我代表国务院，向同志们致以崇高的敬意和亲切的慰问！
二、深刻理解和把握突发事件应对法所蕴含的规律性认识
全面加强应急管理工作是在党和国家推动科学发展、构建和谐社会的大背景下应运而生的，深刻反映了时代发展的要求和人民群众的愿望，充分体现了党和政府工作的与时俱进。突发事件应对法总结提炼了近几年应急管理实践创新和理论创新的成果，集中体现了我们对应急管理工作的一些规律性认识。
第一，必须坚持以科学发展观为统领，全面把握新时期新阶段应急管理工作的历史任务。抗击非典使我们认识到，全面建设小康社会必须牢固树立和深入落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展；必须全面履行政府职能，既要抓好经济调节和市场监管，又要加强社会管理和公共服务；既要搞好常态管理，更要加强非常态下的应急管理。几年来，各地各部门按照中央的部署和要求，把应急管理作为政府的一项重要职能和基础性工作来抓，有效地减少了各类突发事件及其所造成的损失，促进了经济发展与社会和谐，增强了人民群众对党和政府的信任。我国正处在改革发展的关键时期，妥善应对各种风险和危机尤为重要。要牢牢把握深入贯彻落实科学发展观、推动经济社会又好又快发展这个大局，站在提高党的执政能力、建设人民满意政府的高度，坚持把常态管理与非常态管理统一于政府工作的各个方面，坚持把加强应急管理贯穿于实现科学发展、安全发展、和谐发展的全过程，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化创造良好的环境和条件。
第二，必须深入探索突发事件的内在规律，牢牢掌握应对的主动权。突发事件往往具有突如其来、成因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛等特点，应对不力、处置不好会产生连锁反应。但突发事件也是有规律可寻、有办法应对的。大量的经验教训表明，对于错综复杂的突发事件，要用系统的、综合的办法，快速判断、把握先机、果断处理；要把分散的力量迅速集中起来，统一指挥、形成合力；要坚持预防为主、把预防和处置有机结合起来，尽可能降低突发事件风险，同时做好充分的应急准备。近年来，各地各部门在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的工作中，创造了很多切实管用的好经验好做法，反映了我们对于各类突发事件的规律性认识在深化，应对复杂局面、处理复杂问题的水平在提高。要不断探索和认知客观规律，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，牢牢掌握应对突发事件的主动权。
第三，必须紧紧抓住制度建设这个根本，建立健全科学应对、依法应对突发事件的长效机制。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障。具体的经验做法和规律性认识，需要通过制度建设予以规范和升华，更好地指导实际工作。这几年应急管理工作最突出的特点，就是在深入总结群众实践经验的基础上，制订了各级各类应急预案，形成了应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。建立健全应对突发事件的长效机制，本质上就是要不断推进以“一案三制”为核心内容的应急管理制度建设。
第四，必须坚持强化基层、夯实基础，充分依靠人民群众战胜各种风险和灾害。预防突发事件的关键一环在基层，处置突发事件的第一现场也在基层。基层的应急能力，是全部应急管理的基础。抓好基层基础工作，对于最大程度地减少和消除不安全、不和谐因素，最大程度地降低突发事件造成的损失，具有决定性意义。各地各部门结合实际，充分发挥政治优势、组织优势，广泛宣传动员群众，积极整合社会资源，建立了突发事件群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治的网络体系，对避免和战胜重大灾害起到了至关重要的作用。可以说，没有基层基础工作的加强，没有广大人民群众的支持，就没有目前总体稳定、持续好转的公共安全形势。要始终牢记“基础不牢、地动山摇”、“基层扎实、坚如磐石”这个道理，坚持把强化基层基础作为应急管理的重中之重，坚持一切为了群众、一切依靠群众，真正构筑起应对各类突发事件的铜墙铁壁。
第五，必须坚持以改革创新的精神，深入推进应急管理工作。中国特色社会主义伟大事业是改革创新的事业，中国特色的应急管理工作也是改革创新的工作。几年来，我们在认真总结历史经验、借鉴国外做法的基础上，积极探索、勇于实践，逐步建立了中国特色的应急管理体系，应急工作从思想观念、体制机制、方式方法等各个方面都发生了深刻变化，初步实现了由传统应急模式向现代应急管理模式的转变。这一转变，根本的原因是坚持从实际出发，尊重客观规律，尊重基层和群众的首创精神。应当看到，应急管理工作虽然取得了很大进展，但基础仍然薄弱，新情况新问题不断出现，一些突发事件的复杂性、关联性、危害性和应对的难度在增加。要始终坚持改革创新，围绕党和国家的中心工作，着力解决突出问题，把应急管理事业不断推向前进。
归纳起来，突发事件应对法体现了依靠党的领导、依靠法制、依靠群众、依靠科技、不断创新做好应急管理工作的基本经验。我们一定要深入学习领会，提高依法行政、按规律办事的自觉性。
三、认清形势，以法律为武器进一步做好应急管理工作
依法深入推进应急管理工作，必须准确认识我国现阶段的安全环境以及主要风险和突出问题。总的看，我国经济社会又好又快发展，但影响科学发展、安全发展、和谐发展的因素也大量存在；我们面临的发展机遇前所未有，但各种传统的和非传统的、自然的和社会的、国内的和国际的安全风险交织并存，面临的挑战也前所未有。一是在我国防灾减灾体系不断完善、抵御各种自然灾害的能力显著增强的同时，有效应对全球气候异常变化和极端天气事件的任务，更加紧迫地摆到我们面前。二是在我国各行业各领域安全生产管理和监督不断强化、安全生产形势持续好转的同时，部分行业和企业安全保障能力较低的状况还没有根本改变，有效遏制重特大安全事故的任务十分艰巨。三是在我国公共卫生体系不断健全、卫生应急处置能力不断提高的同时，重大疫情时有发生，传播速度快、范围广，防控难度仍然很大。四是在我国社会总体保持和谐稳定的同时，影响群众切身利益的实际问题还比较多，社会管理面临一系列新课题。五是在我国对外开放不断扩大、内外交流往来更加频繁的同时，影响我涉外机构和人员安全的因素在增多。
综合上述情况，我们既要看到应急管理体系日益完善、应对突发事件能力不断增强这一主流，又要看到体制机制还不健全、安全保障技术水平总体较低等问题，必须居安思危，毫不松懈地把应急管理工作抓紧抓实抓好。要按照党的十七大的部署和要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面履行政府职能，着力抓好突发事件应对法的贯彻实施，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，强化源头预防，完善体制机制，提高应急科技水平，夯实基层基础，深入推进应急体系建设和管理工作，为全面建设小康社会创造和谐稳定的良好环境。按照这一思路，要全面落实突发事件应对法的各项规定，重点抓好以下几方面工作：
第一，进一步完善突发事件应急管理机制。突发事件应对法明确规定，我国实行统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。要充分发挥各级党委、政府的政治优势和组织优势，各级政府应急管理办事机构的综合协调优势，以及各有关部门和机构的职能作用和专业优势，不断建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。要着力抓好五项机制建设：一是强化地方各级应急管理指挥协调机制建设。要进一步加强各级政府应急管理领导机构和办事机构建设，明确地方各级政府主要领导是本区域突发事件应对工作的第一责任人，将应急管理纳入各级领导干部的绩效考核内容。二是健全信息报告和通报机制。要依法建立健全信息报告制度，重视社会舆情，做好信息汇总和研判分析工作，提高信息报告的及时性和准确性。要健全综合应急管理机构与专项应急机构的会商通报机制。三是完善突发事件防范应对联动机制。各级政府要积极整合各方面应急力量和资源，理顺应急管理指挥机构、办事机构和工作机构的关系，充分发挥各自的职能作用。各级政府应急办要加强综合协调，强化对防范处置政策措施合理性、合法性的审核评估，提高应对工作规范化水平。四是强化信息发布和舆论引导机制建设。要坚持快速反应、主动引导和正面宣传为主的原则，完善政府应急管理信息发布制度。要依法做好重特大突发事件及敏感事件的信息发布和舆论引导工作，大力宣传党委政府采取的措施和干部群众的先进事迹，树立负责任政府的形象，形成良好的舆论环境。五是加强应急管理社会动员机制建设。要充分发挥群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建等方面的作用，配合政府共同做好防范处置工作。
第二，进一步落实应急体系建设规划。编制和实施好应急体系建设规划，是应急管理的一项重要的基础性工作，对于优化应急资源配置，避免重复建设，全面提升应急管理综合能力，具有十分重要的意义。当前，规划已进入实施阶段，必须加强领导，精心组织，全面落实规划提出的目标和任务。一是加强监测预警系统建设，进一步扩大监测覆盖面，增加监测密度。二是加强信息与指挥系统建设，重点建设好国家、省、市三级综合应急平台，以及各有关部门和领域的专业应急平台，实现应急信息资源的整合与共享。三是加强应急队伍建设，在改善技术装备的基础上，重点提高各类应急队伍综合协同应对能力。四是加强物资保障能力建设，实现对各类应急物资的信息动态管理，增加储备品种、完善储备设施，强化生产企业、运输部门的协议储备，提高备用生产能力，健全应急物资的调拨和紧急配送体系。各地各部门要适时组织开展中期评估，为科学编制下一个国家应急体系建设五年规划打好基础。
第三，进一步加快发展应急产业。全面提高我国抵御风险、防范应对突发事件的能力，关键要靠科技和产业支撑。目前，我国工业发展速度很快，但安全保障包括安全装备、安全技术还远不能适应经济社会发展的需要，迫切要求加大科技投入、加快研究开发，积极推动我国公共安全和应急产业的发展。根据突发事件应对法的规定，要深入研究监测预警、通信信息、救援装备和个体防护等方面对应急产品的需求，加快制定促进相关技术和产业发展的扶持政策，充分运用保险、税费、信贷、政府采购等经济手段,引导企业积极参与应急产品研发和制造，适应保障公共安全的要求。要加强企业安全保障标准和应急救援机构装备标准建设，依靠科学的技术装备提高应急管理水平。要抓好国家科技支撑体系建设，建立一批应急技术转化基地，扶持一批有能力的规模企业，努力使我国的应急产业在较短时间内有一个大的发展。
第四，进一步深化应急预案体系建设。近年来，我国应急预案工作快速推进，取得了显著成效，但有些预案的针对性、操作性不强，必须按照法律规定，把落实预案与完善预案紧密结合起来，进一步做好预案工作。要继续推进预案编制，争取到2008年底，所有街道社区、乡镇及有条件的行政村和各类企事业单位要基本完成应急预案编制工作。要以完善基层预案、提高针对性和可操作性为重点，进一步明确责任、健全机制、细化流程、明确措施，确保应急预案简明扼要、好记管用。要尽快出台预案管理办法，加强预案动态管理、演练和评估工作，及时修订、完善预案。新编或修订预案时上级部门要组织进行评审，确保同一层面预案之间和上下级预案之间，在监测预警、应急响应、应急保障等各个环节实现有机衔接。要强化预案的约束力，将预案落实情况作为责任追究的依据。
第五，进一步推动基层应急管理工作。突发事件大多发生在基层，也要解决在基层。抓住了基层也就抓住了根本。要建立健全基层应急管理组织体系，街道办事处、乡级人民政府要明确应急管理领导机构，确定相关责任人员。要结合各地实际情况，确定应急管理工作重点，加大人力、物力、财力投入，确保基层应急管理工作有人办事、有钱干事。要以社区“一案三制”建设为重点，抓好应急能力保障和综合队伍建设，加强应急管理科普宣教，提高农村、社区、学校等基层组织单位防灾、抗灾和救灾能力。要通过采取规范标准、评估分级、试点示范、奖惩考核等措施，在城市和农村广泛开展应急管理示范社区创建工作。
第六，进一步加强应急管理综合评估。突发事件应对法规定，国家建立重大突发事件风险评估体系。这是坚持预防为主、预防与处置相结合的重要举措，要突出抓好三项工作：一是强化风险评估。地方各级人民政府要对本行政区域内容易引发突发公共事件的危险源、危险区域进行调查登记和风险评估，建立综合灾害风险数据库和防灾减灾区划体系，健全灾害风险动态监管机制，加强检查监控。二是强化隐患排除。对各类安全隐患，都要及时制订防范措施，组织开展专项整治、群防群治和综合治理工作，最大程度地减少各类灾害和事故隐患。三是强化能力评估。要加快应急管理能力评估指标体系建设，制订定性与定量相结合、准确反映实际情况的评估考核指标，促进应急管理能力不断提高。
四、加强领导、落实责任，切实做好突发事件应对法的贯彻实施工作
各地各部门要按照《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》（国办发〔2007〕62号）要求，以对人民生命财产安全高度负责的态度，切实把贯彻实施这部法律作为当前政府工作的一件大事，摆上重要议事日程，科学部署，精心组织，抓紧抓好，进一步提高依法行政、依法开展应急管理的水平。
第一，要抓好学习培训和宣传教育。制定好一部法律不容易，实施好一部法律更不容易。实施好法律的一个重要前提，是全体公民、社会组织尤其是行政机关和公务员都能知法、懂法。各地各部门主要负责同志和各级领导干部要带头学习突发事件应对法，并认真组织好本地区、本系统的学习活动，使行政机关工作人员都能了解和掌握这部法律。国家和地方行政学院举办的领导干部专题研讨班，要将突发事件应对法纳入学习研讨内容。各级行政机关组织的公务员培训，要增加突发事件应对法的内容。各地区要对城乡基层组织、企事业单位负责同志和从事应急工作的人员，加大突发事件应对法学习和培训力度，推动相关规定和要求在基层得到全面落实。新闻媒体要围绕突发事件应对法的立法背景、主要制度和贯彻实施情况，结合各地各部门全面加强应急管理工作的新举措新成效新经验开展宣传，对社会关注的热点问题进行正面引导。各级普法主管部门要将突发事件应对法列为“五五”普法的重要内容，面向广大群众和社会组织进行宣传普及，使全社会进一步增强忧患意识，牢固树立依法应对突发事件的观念，自觉履行法律规定的责任和义务，积极配合、支持政府做好突发事件应对工作，共同创建安全、稳定、和谐的社会环境。
第二，要抓紧制订配套制度和措施。突发事件应对法确立了一系列应急管理工作的基本原则和制度，规定了各个层面和环节的应对行为，要不折不扣地执行。同时，要抓紧研究制订相关配套制度和措施，确保法律的各项规定得到全面落实。一是国务院有关部门要依照突发事件应对法的要求，进一步深化和完善突发事件分级标准、政府应急管理办事机构及其职责、应急预案制定和修订程序、突发事件预警级别划分标准等方面的规定。二是国务院有关部门和有立法权的地方人民政府要对照突发事件应对法的规定，对现行有关突发事件应急管理的单行法律、法规和规章进行认真清理，并根据清理结果制定修改、完善计划，分步组织实施。需要制定配套法规、规章的，要遵循突出重点、统筹兼顾的原则，依照法定程序办理。三是各地各部门要根据突发事件应对法确立的有关制度，逐步制定本地区、本部门的具体实施办法，依法做好危险源和危险区域调查登记、应急管理培训、应急知识宣传普及、应急技术与设备设施研发扶持、应急救援物资征用和补偿等相关工作。
第三，要加强组织领导。突发事件应对法的正式施行，既赋予政府必要的处置权力，又强化了法律责任和法制约束。当前，在一些突发事件仍然多发、一些基础性工作还比较薄弱的情况下，加强对法律实施的组织领导尤为重要。各级政府是突发事件应对法的实施主体，要在党委的统一领导下，统筹安排、全面推动实施工作，切实发挥好主导作用；各部门作为政府应急管理的工作机构，要按照职责分工认真落实各自的任务和责任；各级政府应急管理办事机构要加强对实施工作的综合协调和督促检查。各地各部门要积极采取措施，保障法律实施所需的经费，加强对基层企事业单位工作的指导，帮助解决存在的困难和问题；要善于总结和推广成功经验，及时发现和研究遇到的新情况新问题，更加扎实有效地做好突发事件应对法实施工作。
应急管理是关系党和国家事业发展全局、关系人民群众根本利益的重要工作，责任重大、使命光荣。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七大精神，求真务实，开拓进取，不断开创应急管理工作新局面，为实现全面建设小康社会奋斗目标做出更大贡献！
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