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中国的社会保障
中央政府门户网站 www.gov.cn   2012年04月20日 14时25分   来源:人力资源和社会保障部

    社会保障是民生之安,是现代国家一项重要的社会经济制度,主要包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等内容,其中,社会保险是社会保障制度的核心部分。中国政府高度重视社会保障体系建设,积极致力于建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。新中国成立之初,适应计划经济体制的要求,中国建立了以劳动保险为主的社会保障制度,最大限度地向人民提供各种社会保障。改革开放以来,围绕国有企业改革、经济体制转轨,按照社会主义市场经济体制的要求,中国对计划经济时期的社会保障制度进行了一系列改革,探索建立国家、企业、个人共同负担的社会保障制度。党的十六大以来,国家相继实施新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村和城镇居民养老保险制度,启动事业单位养老保险制度改革试点,社会保障进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。经过60多年的改革发展,我国社会保障体系建设取得了显著成就。

    一是体系框架初步形成,基本完成了制度转型。形成了以社会保险为主体,包括社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业在内的社会保障制度框架,制度运行总体平稳。养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度普遍实施,实现了从单位福利向统筹互济的社会保险的转变。建立新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险制度,以政府出资为主,农民和城镇居民缴费为辅,实现了医疗费用从完全由家庭承担转为区域共济的社会保险。城乡居民低保完成了从保障特定人群向普遍保障的制度转型。同时,筹资机制从国家单一责任向政府、单位、个人、社会责任共担转变,保障体系开始从单一层次向多层次发展。城镇职工基本养老保险通过实行社会统筹与个人账户相结合并逐步做实个人账户,由原来采用单一代际赡养的现收现付制转型为部分积累制,形成了基础养老金加个人账户养老金的混合模式。创造性地建立了新型农村和城镇居民社会养老保险制度,实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式,基础养老金与个人账户养老金相结合的待遇支付方式,其中基础养老金由政府支付,地方财政对参保人缴费给予补助。

    二是覆盖范围不断扩大,待遇水平稳步提高。各项社会保障制度覆盖范围逐步从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民扩展。2011年底全国城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到28391万人、47343万人、14317万人、17696万人、13892万人。全国新型农村和城镇居民社会养老保险参保人数已达3.64亿人,其中1.03亿人按月领取养老金。随着经济的发展,各项社会保障待遇水平稳步提高。国家不断调整企业退休人员基本养老金水平,到2011年底,全国月人均基本养老金达到1511元;城镇居民基本医疗保险和新农合财政补贴标准增加到200元,政策范围内住院费用支付比例不断提高。国家还多次提高了低保标准和失业、工伤保险待遇标准,使广大群众特别是低收入群众基本生活得到有效保障。与此同时,社会保障基金规模迅速扩大,支撑能力显著增强。2011年,五项社会保险基金总收入2.4万亿元,总支出1.81万亿元,基金累计结余2.9万亿元。

    三是一批体制转轨的历史遗留问题得到解决,有力支持了国有企业改革和经济结构调整。国家通过实行“两个确保”、建立“三条保障线”, 以及对关闭破产企业采取一系列有针对性的职工安置政策措施,保障了3000多万国有企业下岗职工的基本生活;同时,对就业困难人员建立了社会保险缴费补贴政策,先后有2800多万下岗、失业人员实现再就业。5000多万企业离退休人员养老金做到按时足额发放。2011年,将500多万未参保集体企业退休人员纳入城镇职工基本养老保险,近600万关闭破产国有企业退休人员及200多万其他各类关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入职工基本医疗保险,300多万国有企业、集体企业“老工伤”人员纳入工伤保险统筹,基本解决了社会保险领域突出的历史遗留问题。

    四是社会化管理服务体系初步建立,减轻了企事业单位的社会事务负担。截至2011年底,全国各级社会保险经办机构有8109个,街道和乡镇劳动保障事务所有3万多个,并初步建立了社会保障信息管理系统(金保工程一期)。城镇企业离退休人员的养老金全部实现了由银行代发,医疗、失业、工伤、生育等保险待遇也相继改变了由单位报销的方式,改为由社保机构与相关服务机构直接结算或通过银行支付;77.3%的企业退休人员纳入街道社区管理服务。

    当前,中国的社会保障体系建设仍然存在着覆盖范围比较窄、城乡发展不平衡、制度不够健全、管理基础比较薄弱、资金支付压力大、部分社会群体社会保障待遇不合理等一系列突出问题,也将长期面对人口老龄化、就业方式多样化、城镇化和收入分配不平衡的挑战,制度改革和建设的任务十分繁重。“十二五”时期,中国政府将坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设,稳步提高保障水平,为全面建设小康社会构建水平适度、持续稳定的社会保障网。一是完善社会保险制度。新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度,在试点的基础上全面实施,实现制度全覆盖。完善城镇职工养老保险制度,进一步做实基本养老保险个人账户。推动机关事业单位养老保险制度改革。完善基本医疗保险制度。强化失业保险制度保障生活、预防失业、促进就业功能。建立健全工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的工伤保险制度体系。完善生育保险制度。制定优惠鼓励政策,发展企业年金、职业年金和补充医疗保险。鼓励商业保险公司等社会机构提供与社会保险相衔接的产品和服务。二是扩大社会保险覆盖范围。继续扩大各项社会保险覆盖范围,通过加强宣传教育和监督检查工作,督促各类用人单位依法参加社会保险,按照国家规定将符合条件的各类群体纳入相应的社会保险制度,重点做好城乡居民、农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作。将大学生全部纳入城镇居民基本医疗保险制度。完善和落实被征地农民的社会保障政策。制定激励政策,引导和鼓励各类人员及早参保、长期参保和连续参保。继续解决体制转轨的历史遗留问题。积极推进城乡残疾人和各类困难群体参加社会保险。三是稳步提高社会保险待遇水平。根据经济社会发展情况和各方面承受能力,统筹提高各项社会保险待遇水平。继续提高企业退休人员基本养老金水平,建立基本养老金正常调整机制。巩固居民医保、新农合门诊医疗费用统筹,逐步将更多的门诊常见病、多发病纳入保障范围。逐步提高基本医疗保险最高支付限额和住院费用支付比例,均衡职工医保、居民医保、新农合的待遇水平。积极推进东部7省(市)扩大失业保险基金支出范围试点工作,完善失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制。推进以职业康复为重点的工伤康复工作,提高工伤职工重返就业岗位的比例。四是加快城乡社会保障统筹。制定和完善城乡社会保险制度衔接办法,统筹城乡居民社会养老保险和基本医疗保险政策,完善各项社会保险关系跨区域转移接续办法。探索建立统筹城乡的社会保障管理体制,逐步推进城乡居民养老、医疗保险统一经办管理。稳步提高各项社会保险统筹层次,全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹,实现基础养老金全国统筹。推进新型农村和城镇居民养老保险基金省级管理。全面实现医疗、失业、工伤、生育保险地市级统筹,逐步建立省级调剂金制度,积极推进省级统筹。五是强化社会保险基金监督管理。建立健全社会保险基金预决算制度。健全行政监督与社会监督相结合的监管体系,实现对社会保险基金征收、管理、支付和运营全程监管,确保基金安全。加大社会保险基金非现场监督力度,提升社会保险基金监管技术和能力。完善社会保险反欺诈制度,建立医疗费用全国异地协查机制,积极稳妥推进养老保险基金投资运营,实现保值增值。六是提升社会保险管理服务。加强社会保险经办机构能力建设,推进社会保险经办服务规范化、信息化、专业化建设,健全管理体制,整合经办资源,加强经办机构服务设施建设,规范服务流程,提升管理手段。完善基本医疗费用即时结算措施,加快实现异地就医结算。全面建立公民社会保险登记制度,发放社会保障卡。健全社会保险社会化管理服务体系,将80%的企业离退休人员纳入社区管理。

    附:五项社会保险主要政策

基本养老保险制度改革发展和主要政策

    新中国成立之初的1951年,政务院即发布《劳动保险条例》,建立起以社会保险和职工福利为主要内容的劳动保险制度,对当时的社会稳定和经济发展起到了积极作用。上世纪60年代末,由于历史原因,社会统筹被取消,职工的生老病死伤残全部由所在企业“包起来”,企业职工的退休金等改在营业外列支之后,就彻底演变成了“企业保险”。上世纪80年代中期以来,随着企业改革的深入,这种企业保障的方式难以适应公平竞争的要求,需要用社会保障制度来分散劳动风险。由此,各地开始进行以退休费用社会统筹为主要特征的养老保险改革,恢复社会保险的互济性。1991年,在总结前期各地养老保险改革经验的基础上,国务院下发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号),提出要逐步建立多层次养老保险制度;基本养老保险费用实行国家、企业、个人三方共同负担;基本养老保险费用要实行社会统筹;基本养老保险基金按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。1995年,国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号)明确了建立社会保障制度的基本原则、主要任务和总体目标,提出养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式,在解决互济性问题的基础上,着手探索责任分担和基金积累问题。经过几年试点,1997年国务院做出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)。在总结8年来各地经验特别是东北三省试点经验、广泛征求意见的基础上,2005年11月,国务院做出《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号),以建立长效机制为核心,确定了新时期完善企业职工基本养老保险制度的指导思想和主要任务,提出了积极稳妥地开展扩大做实个人账户的试点、进一步扩大养老保险覆盖面、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次和加强社会保险管理服务等方面的政策措施。

    目前,中国企业职工基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的基本模式。企业按职工工资总额的20%左右缴纳养老保险费,用于建立统筹基金;个人账户规模为本人缴费工资的8%,全部由个人缴费形成。企业职工达到法定退休年龄(男性职工60周岁,女性干部55周岁,女性工人50周岁),且个人缴费满十五年的,退休后可以按月领取基本养老金。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成,统筹养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据城镇人口预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。参保人员死亡的,其个人账户余额可以继承。政府根据经济发展状况适时调整基本养老金水平,并鼓励企业在参加基本养老保险之外建立企业年金。企业年金采取个人账户基金完全积累模式,个人账户资金由企业年金基金管理机构进行管理,市场化运营,职工达到退休年龄后可一次性或定期领取待遇。截至2011年底,已有4.49万户企业为1577万职工建立了企业年金计划,基金规模3570亿元。

    为解决城乡居民的养老保障问题,中国政府于2009年和2011年相继启动了新型农村社会养老保险试点和城镇居民社会养老保险试点,2011年两项试点覆盖面达到60%以上,2012年将基本实现制度全覆盖。两项制度的基本政策框架整体一致:参保对象为年满16周岁(不含在校学生)、未参加职工基本养老保险的城乡居民,在户籍所在地自愿参保;筹资方式为个人缴费与政府补贴相结合,新农保还有“集体补助”渠道,个人缴费、集体补助和地方政府对缴费的补贴全部记入个人账户;缴费标准为多档设置,由参保人自主选择,其中国家规定新农保设每人每年100-500元5个档次,城镇居民再增加600元-1000元5个档次,地方政府可以增设缴费档次,并给予每人每年不少于30元的缴费补贴,多缴多补;待遇支付分为两部分:基础养老金目前国家规定最低标准为每人每月55元,地方政府可以在此基础上提高,全部由政府财政直接支付,个人账户养老金计发办法与职工基本养老保险制度一样(个人账户储存额除以139);中央财政按国家规定的最低基础养老金标准,对中西部地区全额补助,对东部地区补助50%。

基本医疗保险制度主要政策

    基本医疗保险是为补偿劳动者因疾病风险造成的经济损失而建立的一项社会保险制度。通过用人单位和个人缴费,建立医疗保险基金,参保人员患病就诊发生医疗费用后,由医疗保险经办机构给予一定的经济补偿,以避免或减轻劳动者因患病、治疗等所带来的经济风险。我国基本医疗保险制度包括城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗,分别覆盖就业人群、城镇非就业人群和农村户籍人群。

    建国以后,中国对机关工作人员实行了公费医疗,对企业职工建立了劳保医疗制度。实际上就是职工个人免费医疗。改革开放以后,这种制度面临着两个突出矛盾:一是由于单位各自承担保障责任,结果一部分经济效益不好的企事业单位难以保障职工的基本医疗需求,医药费“白条子”的现象严重;二是由于个人不承担任何费用,对医院也缺乏制约机制,“大处方”、乱开药、“小病大养”相当普遍,造成医疗资源的浪费。针对这些问题,80年代至90年代中期,各地进行了改革医疗保障制度的探索。1998年,国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,按照基本保障、广泛覆盖、双方(单位和职工个人)负担、统账(统筹基金和个人账户)结合的原则,开始在全国范围内进行改革。目前,基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工,包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。城镇灵活就业人员可以个人身份参保。单位按工资总额的6%左右缴费,个人按本人工资的2%缴费。个人缴费全部计入账户,单位缴费的30%左右划入个人账户,其余建立统筹基金。参保人员患病就医,普通门诊费用一般从个人账户支付,住院和门诊大病费用按规定比例在统筹基金报销。国家保障最基本的医疗需求,为此设立了“起付线”(一般规定为工资的10%)和“封顶线”(一般规定为当地平均工资的6倍),起付线以下和封顶线以上由个人负担。为推动这项改革,中国政府将基本医疗保险制度改革与医疗卫生体制改革及药品流通体制改革结合起来,三改并举,同步推进。同时,在基本医疗保险基础上,通过政策优惠引导企业建立补充医疗保险,鼓励各地建立大额医疗补助制度。

    为解决城镇非从业居民的医疗保障问题,2007年7月,国务院制定下发了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》,2009年在全国全面推开,逐步覆盖2亿多城镇非从业居民。城镇居民基本医疗保险基金坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则,重点保障患者住院和门诊大病医疗支出,兼顾门诊小病支出。城镇居民参加基本医疗保险,以个人和家庭缴费为主,符合条件的老年人、残疾人、低保对象和享受助学金及助学贷款的非在职的在校大学生等困难城镇居民参保费用,主要由财政给予补助。

失业保险主要政策

    失业保险是国家通过立法强制实行,由政府负责建立基金,对非因本人原因而失去工作并失去工资收入的劳动者,提供一定时期基本生活保障及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险是社会保险的重要组成部分,具有保障生活、预防失业、促进就业功能。目前,失业保险制度覆盖所有城镇企业、事业单位及其职工。单位按照本单位工资总额的2%,职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。符合下列三个条件的失业人员可以申领失业保险金并享受失业保险其他待遇:(一)失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年;(二)非因本人意愿中断就业;(三)已经进行失业登记,并有求职要求。失业人员在领取失业保险金期间,需按月向经办机构如实说明求职和接受职业指导、职业培训情况。失业保险待遇主要包括按月领取失业保险金、享受职工医保待遇及相关的再就业服务等。失业保险金的领取期限根据缴费年限确定,最长不超过24个月。失业保险金标准由各省、自治区、直辖市人民政府确定,不得低于城市居民最低生活保障标准。为发挥失业保险预防失业、促进就业作用,2006年起,中国政府在东部7省(市)开展了扩大失业保险基金支出范围试点。试点政策规定,失业保险基金用于职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴、小额担保贷款贴息和稳定岗位补贴等。2009年至2010年,为应对国际金融危机对就业的影响,经国务院同意,人力资源社会保障部等三部门出台了援企稳岗政策,包括使用失业保险基金支付岗位补贴和社保补贴、适当降低失业保险费率以及一定期限内缓缴失业保险费等。这些政策措施的实施,为进一步完善失业保险制度进行了积极探索。

工伤保险主要政策

    工伤保险是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险的一种社会保险制度。通过工伤补偿、工伤预防、工伤康复确保广大工伤职工的合法权益。工伤保险的覆盖范围是中国境内企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户。工伤保险费由用人单位缴纳,职工个人不缴费。工伤保险实行行业差别费率和用人单位浮动缴纳,工伤保险费缴纳数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。职工因事故伤害(或者患职业病)后,由社会保险行政部门依据《工伤保险条例》有关规定,认定其是否属于工伤或者视同工伤。职工经认定为工伤的,由劳动能力鉴定委员会组织对其伤残程度(丧失劳动能力程度)进行鉴定。根据工伤认定和劳动能力鉴定的结果,由社会保险经办机构发放相应标准的工伤保险待遇。工伤保险待遇主要分为三类:1.工伤医疗和工伤康复待遇,包括工伤医疗费用、工伤康复费用和辅助器具安装配置费用等;2.伤残待遇,包括一次性伤残补助金、伤残津贴、生活护理费等;3.工亡待遇,包括一次性工亡补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金等。

生育保险主要政策

    生育保险是国家通过社会保险立法,对生育职工给予经济、物质等方面帮助的一项社会保险制度。主要目的是通过生育费用社会统筹,达到均衡用人单位生育费用负担,促进妇女平等就业的目的。生育保险其宗旨在于向生育职工提供生育津贴、医疗服务和产假等方面的待遇,保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入和医疗需求。从而体现国家和社会对妇女这一特殊时期给予的支持和爱护。

    目前,生育保险主要覆盖城镇企业单位及其职工。生育保险基金按照“以支定收、收支基本平衡”的原则筹集和使用。参保单位按照不超过职工工资总额1%的比例缴纳生育保险费,职工个人不缴纳生育保险费。目前,生育保险待遇包括生育津贴、生育医疗费用和法律、法规规定的其他项目。生育医疗费用主要包括生育女职工孕期和产期的医疗费,以及计划生育手术的医疗费用。生育津贴支付期限与产假期限相一致,一般不少于90天。生育津贴支付标准按照职工所在单位上年度职工月平均工资计发。

    2009年人力资源和社会保障部印发《关于妥善解决城镇居民生育医疗费用的通知》(人社厅发〔2009〕97号),将城镇非就业妇女住院分娩发生的医疗费用纳入城镇居民基本医疗保险基金支付范围。并要求开展门诊统筹的地区,将产前检查费用纳入医疗保险基金支付范围。城镇居民生育医疗服务管理,参照城镇居民基本医疗保险有关规定执行。