政府工作报告的起草工作是在国务院总理主持下进行的。按照“三定”方案，起草政府工作报告是国务院研究室的主要职责之一。因此，起草组成员以国务院研究室同志为主，邀请有关部门和地方同志参加组成。报告从开始起草，到征求、吸取各方意见反复修改，再到正式提请全国人大全体会议审议，一般历时两三个月，可以说是一个聚民意、集民智、凝民心的过程。

    (一)政府工作报告形成的过程

    具体说来，政府工作报告的形成大致分三个阶段：

    1．起草准备、形成讨论稿阶段。在正式起草前，国务院总理作为报告人对报告的指导思想、框架结构、主要内容和文风等，提出明确要求。起草组根据国务院总理要求，首先认真学习党中央、国务院有关会议精神和重要文件，以及中央领导同志有关重要指示。二是起草组利用不同方式进行调研，尽可能多地听取各方面意见，最后形成起草提纲。三是提纲报总理批准后开始起草工作，形成提交讨论的报告初稿。

    2．征求意见、修改完善阶段。报告初稿形成后，经过多方征求意见，进行讨论修改才能正式定稿。这一过程，大致要经过以下几个步骤。一是在国务院总理主持下，由国务院常务会议对报告进行讨论修改后，形成提交中共中央政治局常委会议讨论的送审稿。二是根据中共中央政治局常委会议审议的意见进行修改，形成征求意见稿。三是召开国务院全体会议讨论征求意见稿，并将其发往各省区市和中央党政军群各部门征求意见。同时，由国务院总理主持召开座谈会，分别征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士，经济、社会各界专家学者的意见。四是汇总各地方、各部门和几次座谈会的意见，对征求意见稿进行修改，形成提交中共中央政治局会议讨论的送审稿。五是根据中共中央政治局会议讨论的意见进行修改后，由国务院提交全国人大常委会。

    3．提交大会、正式审议阶段。全国人民代表大会会议正式开幕后，报告进入审议阶段。“两会”期间，国务院组成人员和有关部门负责人，以及报告起草组工作人员分赴各个代表团，认真听取人大代表的意见和建议，还认真听取政协各界别委员的意见和建议。起草组将审议意见和建议进行认真整理、吸收，对报告再度进行推敲和修改，报总理审定。

    4．大会会议批准阶段。全国人民代表大会主席团听取国务院总理关于报告修改情况的说明后，审议通过关于政府工作报告的决议草案，提交代表大会会议表决。大会会议通过关于政府工作报告的决议，最后批准报告。

    (二)政府工作报告的主要内容

    由于政府工作在不同阶段、年份面临的形势、任务会有所不同，每年政府工作报告的内容也不尽相同。但归纳起来，主要包括两大方面内容：一是过去一年政府工作回顾，包括经上一年全国人大会议批准的政府工作报告中提出的工作任务完成情况。若是国务院换届或制定五年计划时，还要包括五年乃至更长时段政府工作总结。二是重点报告当年国内工作的指导思想、主要任务、工作重点和政策措施。特别是根据形势任务发展变化，突出一些重要方面。在国务院换届或制定五年计划时，还会提出今后五年乃至更长时段的政府工作建议。

    国务院近两年来起草报告，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，突出以人为本、执政为民，突出科学发展观，突出改革创新，突出政府自身建设。在表达方式上，一是力求全面客观。用重要事实和数据反映各方面取得的成绩和所做的主要工作。讲问题实事求是，讲措施切实可行。二是力求突出重点。突出重点问题和重点工作，又兼顾其他方面，体现年度特点，针对性强，有取有舍，有详有略。三是力求富有新意。从内容到形式都力求有所创新，不拘一格。四是力求文风朴实。讲实情，重实际，做到语言简练，减少一般性议论，体现朴实无华。