2008年10月23日，国家人口计生委和中国社会科学院举行改革开放与人口发展论坛。 

    [国家人口计生委政策法规司司长 于学军]大家下午好，下面由我来给大家做演讲。

    1978年，中国实行改革开放政策。改革始于农村，也率先从农村取得突破。以农业生产责任制，特别是联产承包制为主要内容的改革，使农民生产的积极性大增，劳动生产率大大提高，解放了农村生产力，释放出数以亿计的剩余劳动力。而随后启动的我国城市经济体制改革，大大增强了城市经济活力，形成了对劳动力强大的拉力。在农村“推力”和城市“拉力”的双重作用下,劳动力开始向城市聚集。然而，由于中国的经济体制改革与其他制度的改革没同步进行，特别是城乡分割的“二元体制”使农民进城遇到了阻力。于是，数以亿计的农村剩余劳动力在推力、拉力、阻力的多重力量作用下，亦工亦农，徘徊不定，不得不漂流于城市和农村之间，形成了独具中国特色的，世界上最大规模的流动人口。

    一、流动人口的现状及特点

    （一）流动人口数量庞大。2000年第五次全国人口普查统计显示，人户分离人口为14439万，其中，跨省流动4242万人。2005年全国1%人口抽样调查显示，全国人口中，流动人口为14735万人，其中，跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人。另据国家统计局2008年2月公布的第二次全国农业普查数据显示，2006年全国农村总劳动力资源为5.31亿人，其中外出从业劳动力1.32亿人，男劳动力8434万人，占总量的64%，女劳动力4747万人，占总量的36%。

    公安部治安管理局《2007年全国暂住人口统计资料汇编》统计结果显示，2007年，全国公安机关登记的暂住人口突破了1亿，达到了10441万。其中，男性6030万，占总量的58％，女性4411万，占总量的42％。国家人口计生委2006年，人口计生委开始试验统计流动人口有关信息，2007年开始正式统计。统计结果是：2007年，全国流动育龄妇女总量为5599.5万人。其中，已婚育龄妇女为3162.1万人，跨省流动育龄妇女占56％，总数为3135.4万人；省内流动育龄妇女占44％，总数为2464.1万人。

    从上述统计信息看，尽管统计口径不一致，但是中国流动人口规模不断扩大的趋势是明确的。从改革开放之初的几百万人，到1984年的2000万，又到1995年的8000万，再到目前的1.5亿左右。我国现阶段的国情决定今后流动人口还会继续增长。按着国家有关部门的规划，2020年，我国城市化水平将达到60％的水平，即城市人口将从目前的5.8亿增加到8.5亿，净增加2.7亿，每年平均增加2200万左右。

    （二）流动人口分布集聚。2005年全国1%人口抽样调查结果，跨乡流动6个月以上的人口总量居前10位的省份分别是广东、江苏、浙江、山东、福建、上海、辽宁、四川、北京、河北。这10个省市区占全国流动人口总量的大约63.3％。2007年跨省流入育龄妇女数量居全国前六位的省（市）依次为：广东、浙江、江苏、上海、福建、北京。上述6省（市）跨省流入育龄妇女之和为2119.8万人，占全国总数的80.3%。跨省流出育龄妇女数量居全国前六位的省份依次为:安徽、四川、湖北、河南、湖南、江西。上述6省跨省流出育龄妇女之和为2092.8万人，占全国总数的66.7%。

    （三）流动人口的主体是育龄青壮年。年龄集聚，结构轻。在流动人口中，“80后”、“90后”是主体。15－30岁占70％，35岁以下占80％。以此推算，在全国1.4亿流动人口中，15－30岁的大约为有1亿，35岁以下的大约为1.12亿。近年来，流动已婚育龄妇女比例逐年提高，已接近流动人口的30％。流动人口的主体是处在生育旺盛期的育龄人口，他们对计划生育和生殖健康服务有巨大的需求，要求我们关注他们的性和生殖健康需求、管理和服务，是人口和计划生育部门管理和服务的重点目标人群。

    （四）流动人口以务工经商为主。人口流动的原因有多种，普查结果的分析表明，社会经济因素是导致人口跨省流动的主要原因，而务工经商又是其中最主要的因素，其中农民工是主体，占80以上。根据第五次人口普查的结果，在全部跨省流动人口中，79.0％是以务工经商、工作调动、分配录用等经济原因为主，只有21.0％是由于婚嫁、随迁家属、投亲靠友等生活原因造成的流动。同样，2005年全国1％人口抽样调查的数据也显示，因为务工经商、工作调动、分配录用而流动的占74.73％。而据公安部的统计，从事务工、务农、经商和服务的暂住人口占87.97％。因此，流动人口中的绝大多数是为生存和发展，绝不是“盲流”，也不是“超生游击队”。

    （五）流动人口开始呈现出“不流动”现象。跨省流出的时间逐渐加长。从下表中可以看到，多数跨省流动人口在流入地居住的时间在一年以上，成为流入地的常住人口，仅有三分之一在流入地居住不满一年。许多流动人口已经不再频繁流动，而是逐步融入居住地，成为现居住地常住人口。特别是流动人口的第二代，不认为自己是流动人口，有的甚至没有回过户籍地，不了解家乡的情况，完全与现居住地的文化融合。这就要求政府在各项工作中，充分考虑到这部分人的情况。

    对比1990和2000年两次人口普查结果后发现，在有流动人口的家庭户中，户主与配偶均为流动人口的比例从1990年的7.44％上升到2000年的46.06％。这说明，近年来，流动人口举家迁居城市或在城市长期定居的比重越来越大，其中相当一部分人已经成为流入地的“新居民”。流动的人口已经不再频繁流动，越来越多的农民逐步脱离农业，逐步融入居住地，成为现居住地常住人口。因此，政府对这部分人不能视而不见，而应该一视同仁，才可能避免在工业化、城镇化过程中出现“城市病”。

    （六）流动人口的生殖健康水平亟待提高。流动人口绝大部分来自农村，与城里人相比，他们的教育水平、劳动技能、生活条件、保健意识等各方面都处于弱势地位。从公共卫生的角度看，流动人口也是疾病，特别是传染性疾病感染和传播的重点人群。近年来的调查结果显示，流动育龄妇女住院分娩、婚前检查、妇女病普查率均低于户籍人口，而流动人口孕产妇死亡率则高于户籍人口。流动人口是性病和艾滋病的易感和高发人群。因此，如何向流动人口提供有效的生殖健康服务成为目前有关政府部门面临的重要课题。

    （七）流动人口是城市中的弱势群体。流动人口大多分布在城乡结合部或者“城中村”，形成低层次经济圈和生活链。由于现有户籍制度与城市各项政策的影响,即便在同一区域中流动人口与城市居民也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的体系,造成心理与文化上的隔离与互不认同。所以，如何增强政府管理的有效性和公共服务的可及性，促进流动人口和户籍人口的融合就成为做好流动人口管理和服务的关键。此外，流动人口以非正规就业为主，收入偏低。与城市非农业户籍的人口相比，流动人口，特别是农民工一般是在工资较低、工作条件差、就业不稳定、无医疗保险、无社会保障、无升迁机会的城市非正规部门就业。在某种程度上说，流动人口是弱势群体，需要特殊的保护。　

    （八）流动人口中的“三留守”现象突出。农村大量青壮年进城务工，留在农村的多数是妇女、孩子和老人，形成了特殊的“留守老人”、“留守儿童”和“留守妇女”现象。留守的父母缺少依赖，留守的孩子缺少关怀，留守的配偶缺少情爱，已经成为农村社会发展和稳定的突出问题。此外，一些有水平、有头脑、有能力的青壮年人口纷纷外出打工，谋求发展，对农村基层组织建设提出了新的挑战；大量的农民外出，使得土地荒芜现象严重，造成资源浪费。因此，我们在强调流入地管理和服务的同时，流出地对流动人口的管理和服务也有重大责任。　

    以上仅仅从一些方面讨论了流动人口的现状和特点。流动人口在其他方面，例如，文化、心理、性格、习惯、网络等都有鲜明的特点，在此不一一讨论。自从20世纪80年代中期出现“民工潮”至今已20多年了。人口流动加速了信息流、资金流、文化流的传递，沟通了城乡社会经济联系，推动了城镇化的进程。与此同时，流动人口的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动，不断改变的人口流动形态也不可避免地带来了不同的人口、社会、经济等多方面的现象和问题，不断地冲击着传统的制度框架，对公共管理与服务部门提出了新的要求。

    二、做好流动人口服务管理的重要意义

    我国人口流动规模庞大，改变了传统的人口格局。流动人口问题表面看，是人口在空间分布上的变化，是个人口自身的发展问题。事实上，流动人口问题的背后是个人和家庭的发展问题，是城乡统筹和谐发展问题，是社会稳定、公平正义和国家安全问题。因此，做好流动人口服务和管理，实现人口有序流动和合理布局，是个如何实现科学发展问题，具有重要的意义，必须切实抓好。

    （一）做好流动人口服务和管理是构建社会主义和谐社会的必然要求。我国流动人口以农民工为主体，规模庞大、分布广泛,解决好流动人口问题事关我国改革发展稳定大局。如果新移民不能与当地居民融合、和谐，将会影响社会的稳定。因此，做好流动人口服务和管理，尊重其主人翁地位，维护其合法权益，促进其同当地居民和睦相处，是构建社会主义和谐社会的重要内容，直接关系到维护社会公平正义，是贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的具体举措。

    （二）做好流动人口服务和管理是落实科学发展观，全面设小康社会的必然要求。流动人口，特别是农民工是我国经济建设中一支不可替代的重要力量，已成为推动我国经济发展和社会结构变革的巨大力量。流动人口分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。目前，流动人口作为城市的劳动人口创造了中国GDP的20％左右。改革开放30年来,我国经济能保持高增长,一个重要的原因是流动人口带来的劳动力比较优势。与此同时，流动人口在一定程度上缓解了流入地经济发展与劳动力相对不足的矛盾，为城市建设和社会经济的发展做出了重要贡献。正如2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出的：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收”。如果没有农村劳动力的流动，工业化、城市化的目标无法实现，全面建设小康社会的目标就会受到影响。

    （三）做好流动人口服务和管理是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的必然要求。人口流动促进了我国经济结构调整和经济增长方式转变，是逐步改变城乡二元结构，推进社会主义新农村建设和城市化进程，实现工业反哺农业、城市支持农村、发达地区带动落后地区的有效途径。我国农村人口占全国总人口的55%,农业创造的增加值却只占国内生产总值的15%。因此，从根本上解决“三农”问题，必须转移农村富余劳动力和人口。如果农村剩余劳动力转移不出去，农村的发展将受到影响。农民进城务工是近年来农民增收最直接、最有效的途径，外出务工已经成为许多地区农民收入的主要来源之一。因此，做好流动人口的服务和管理，引导农村富余劳动力有序转移，实现人口合理分布，缓解农村人口压力，促进农民的全面发展是贯彻落实国务院5号文件的具体举措。　

    （四）做好流动人口服务和管理是促进农民全面发展的需要。流动人口多数来自社会经济发展落后的农村地区，如何把农村人力资源转化为人力资本是新农村建设的关键环节。人口流动过程有如一所大学校，通过人口流动，在流动中提高了素质。无论他们留在城市，还是继续从事农业，都是一笔宝贵的财富。大量农村人口进入城市，开阔了眼界，更新了观念，适应城市和工业文明，适应现代文明的生产生活方式，受到了教育，增加了收入，提高了素质，提高生存和发展能力，培养和造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，促进了人的全面发展。　

    （五）做好流动人口服务和管理是统筹解决人口问题的必然要求。流动人口事关稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口大国向人力资本强国转变战略目标的实现，是我国当前和今后一个时期统筹解决人口问题的重要任务之一。各地统计显示流动人口计划生育是薄弱环节。一是流动人口违法生育现象突出，约占违法生育总量的60%-80%。二是流动人口出生人口性别比大大高于户籍人口，推动了全国出生人口性别比持续升高；三是流动人口缺乏计划生育/生殖健康知识和意识，生存条件差，出生婴儿死亡率和孕产妇死亡率明显高于本地居民；四是流动人口的基本权益没有得到有效保障，计划生育管理中的侵权行为依然存在，流动人口、农民工难以享受免费的计划生育技术服务和相关的健康保健服务。因此，做好流动人口服务和管理，是贯彻落实中央《决定》，全面加强人口和计划生育工作，统筹解决人口问题的具体举措。

    总之，引导人口合理有序的流动是按照以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要；是促进经济结构调整和经济增长方式转变，缓解农村人口压力，促进人的全面发展的需要；是推进工业化、城镇化、市场化，促进区域协调发展的需要；是促进工业反哺农业、城市支持农村，改变农村人口的生产方式和生活方式，解决“三农”问题，建设社会主义新农村的需要；也是稳定低生育水平、提高人口素质、改善人口结构，统筹解决人口问题的需要。因此，必须站在全局高度，深刻认识做好人口流动服务和管理的重要意义。

    三、人口和计划生育部门在做好流动人口服务和管理的作为

    中国自1980年开始实行比较严格的全国性计划生育政策，始终面临如何做好流动人口计划生育工作的难题。因此，人口和计划生育部门较早地关注到流动人口给计划生育工作带来的挑战。为了破解这个难题，各级人口和计划生育部门及其广大基层干部在计划生育的实际工作中，不断探索适应新形势要求的流动人口计划生育管理和服务工作机制，积累了宝贵的经验。

    （一）研究制定流动人口计划生育政策法规，初步建立流动人口计划生育服务管理的法规体系。早在1991年，经国务院批准，国家计生委发布了《流动人口计划生育管理办法》。1998年，经修订、完善，《流动人口计划生育工作管理办法》再次以国务院行政法规的形式发布。这也是迄今为止各部门中唯一一部关于流动人口的国务院行政法规。2001年《人口与计划生育法》，确立了“流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主”的原则，为依法开展流动人口计划生育工作提供了法律保障。2003年制定出台《流动人口计划生育管理和服务工作若干意见》，确立以人为本、依法维权、管理与服务相结合的工作发展思路。这些管理规章的颁布实施，为全国流动人口计划生育工作提供了法律依据和工作规范，对促进人口流动，满足流动人口计划生育和生殖健康的需求起到了积极的促进作用。

    （二）积极推动创新流动人口服务管理体制机制，促进流动人口计划生育的综合治理。2004年第一次召开了全国流动人口计划生育工作会议，总结推广浙江省宁波市流动人口“属地化管理、市民化服务”的成功经验，推动各地建立以现居住地管理为主的流动人口计划生育工作机制。2006年，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》要求建立统一管理，优质服务的新体制。近年来，各地紧紧依托党委、政府，充分发挥各级综治委和农民工办职能作用，深化流动人口管理服务体制改革，将流动人口计划生育服务和管理纳入社会经济发展规划和城市公共管理服务体系，创新完善流动人口服务管理体制机制，积极促进综合治理，形成了多种服务管理模式，强化了政府公共服务和管理的职能。

    （三）机构不断健全，服务网络不断拓展。随着流动人口计划生育工作任务的加重，大多数省级人口计生部门已增设了流动人口管理机构，截止目前，全国已有24个省（区、市）人口计生委成立了独立的流动人口处或事业管理单位。《国家人口计生委主要职责、内设机构和人员编制规定》已经国务院常务会议审议通过，并于2008年7月10日正式印发。 根据国务院批复国家人口计生委的“三定”规定，国家人口计生委增设流动人口服务管理司，主要职能是：研究提出促进人口有序流动、合理分布的政策建议；拟订流动人口计划生育服务管理工作规划；研究规范流动人口计划生育服务管理工作制度；指导地方建立流动人口计划生育信息共享和公共服务工作机制。

    （四）通过加强流动人口计划生育信息化建设，推动区域协作。2003年，建成了“全国流动人口计划生育信息交换平台”，确立以信息引导服务和管理的工作思路，初步实现流动人口计划生育信息户籍地与现居住地之间的异地交换和共享，提升了流动人口计划生育管理和服务的水平，推进了流动人口管理服务体制和工作机制的创新，已经成为流入地和流出地对流动人口管理和服务的有效载体。近几年，在这方面又有新进展。各地依托育龄妇女信息系统，建立和完善流动育龄妇女管理服务信息系统。积极通过区域协作，开展跨地区的流动人口计划生育信息交换试点工作。逐步实现流动人口计划生育信息互联互通、适时变动、异地查询、区域协作等多项功能。

    （五）通过“双向考核”，推进全国“一盘棋”。几年的实践证明，除了宏观体制的问题外，在流动人口计划生育工作中，很多地方存在“只闻口号，不见行动”的问题，特别是流出地和流入地责任不落实是突出的问题。2007年7月，国家人口计生委在深圳召开了全国流动人口计划生育“一盘棋”工作座谈会，随后下发了《人口计生委关于促进形成流动人口计划生育全国“一盘棋”格局的意见》（以下简称《意见》）和《流动人口计划生育管理服务工作检查评估指标（试行）》（以下简称《指标》），引起了各地的高度重视。近期信息显示，流入地与流出地的联系和信息沟通更加主动，区域协作更加深入。

    为贯彻落实党中央、国务院有关精神，人口和计划生育部门围绕统筹解决人口问题这篇大文章，转变观念、积极探索，流动人口计划生育工作取得了阶段性成果。然而，由于多种因素的制约，流动人口计划生育工作还有很多困难，是目前人口和计划生育工作的难点问题，是各地党委、政府以及人口和计划生育部门普遍关注的、反映问题较多、矛盾突出的难点工作，也是计划生育的薄弱环节。

    四、流动人口服务和管理面临的挑战

    人口流动现象具有复杂的社会经济文化背景，是我国户籍管理制度、劳动就业制度以及社会保障制度与现代化、市场化和城市化冲突的结果和表现，自从20世纪80年代中期开始出现"民工潮"至今已近20年。期间，人口流动的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动，不断改变的人口流动形态带来不同的人口现象和人口问题，不断地冲击着传统的制度框架，对社会治安、劳动保障、计划生育、基础教育等公共管理与服务的职责部门提出了新的挑战。概括地说，表现在如下几个方面。

    （一）制度层面还存在二元性。长期以来，我国经济制度改革先行，而其他许多制度层面的改革没能统筹、系统、协调地进行，已经逐步成为人口流动的阻力。最主要表现在三个方面。一是户籍制度至今没有突破。中国许多制度是与户籍制度挂钩的，没有城市户口，就失去很多城市居民待遇的“资格”。比如，子女入学问题、享受最低保障问题，等等。二是土地制度，农民只有土地经营权，没有所有权，不能买卖，农忙时，还要经营；三是社会保障制度，农村居民流动到城市享受不到养老保险、失业保险、医疗保险等方面的社会保险制度待遇。而且，跨城乡、跨地区的社会保障制度还没有衔接好。例如，在没有实现全国统筹的情况下,社会养老保险异地转移的问题还没有解决。此外，诸如劳动就业制度、人事制度、教育制度、财政制度、住房制度、生育制度等等，都还存在城乡二元的特点，是人口流动的障碍。

    （二）体制层面还存在分割性。目前，我国流动人口服务和管理主要有“两条线”：一条线是公安系统牵头的服务和管理：针对城市中流动人口犯罪比例大幅度上升， 1997年4月，经中央批准，中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口治安管理工作。另一条线是人力资源和社会保障部门牵头的服务和为管理：2006年3月，针对占流动人口85％的农民工面临的问题，出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)。同年，经国务院批准，建立了农民工工作联席会议制度，联席会议下设办公室，负责联席会议的日常工作，由劳动保障部负责。

    问题在于，无论是中央综治委成立流动人口治安管理工作领导小组，还是农民工工作联席会议制度都是靠一年的几次会议推动工作，而中央和地方大多数地区都没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事机构，部门职责不明确，工作人员无编制，统筹协调难度大，许多基础性工作没办法做，许多源头上的问题无力研究解决。由于“上行下效”的影响，各地流动人口服务和管理机构不健全，部门分散，人员不集中。近些年，虽然人口和计划生育工作创造了一些新的服务管理模式，但由于体制的制约，流动人口计划生育服务和管理仍面临重重困难。

    （三）政策层面还存在冲突性。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，建立统一管理，优质服务的新体制，将流动人口服务和管理作为一项重要任务，纳入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。近年来，尽管地方政府试图建立“政府主导，统筹协调，部门配合，齐抓共管”的一盘棋格局，但是由于国家层面没有权威的流动人口服务管理领导协调机构，没有专门办事机构，部门职责不明确，因此，部门之间信息不对称，加之缺乏有效的沟通机制，导致政府各部门服务和管理没能形成合力，出台的相关政策有些重叠，甚至互相“制肘”，而有些政策则是空白，弱化了流动人口服务和管理，同时增加了部门协调的难度。

    （四）服务和管理缺乏制度性的保障。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，地方各级人民政府要建立流动人口、农民工服务和管理工作的经费保障机制，将涉及劳动就业、计划生育、子女教育、治安管理等有关经费，纳入正常的财政预算支出范围。但是，因为中央财政预算没有示范作用，地方没能很好执行这一规定，许多地方没有合理核定流动人口服务和管理成本，没有将此项经费纳入或足额纳入正常的财政预算支出范围，造成服务管理经费严重不足。在资源配置方面，也还是沿用户籍人口数进行核定，而没有充分考虑人口流动的因素。例如，避孕药具按照户籍人口数进行配置，流出地用不完，而流入地不够用，因此，无法实现公共服务的均等化。

    （五）统计口径不一致，数字不准的问题。目前，统计、公安、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育对流动人口的称呼不统一：总人口、户籍人口、常住人口、居住人口、实有人口、流动人口、外来人口、暂住人口等等，诸多的概念令人眼花缭乱，莫衷一是。而且，对于流动的时间、空间，统计对象的年龄、性别等多方面的统计口径不一致，导致各部门的数据无法对接和比较。

    （六）各部门的公共资源不能充分共享的问题。目前，统计、公安、民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、人口和计划生育等许多部门都自己的统计系统、信息网络和机构队伍。由于没有统一规划，存在重复建设、资源浪费的现象；由于没有信息共享机制，信息无法实现互通互联。而且，部门的服务和管理机构和网络也不能共享。上面有千条线，下面只有一根针，各个部门重复的、不协调的政策，给基层增加了负担，降低了效率，也导致服务和管理不到位，使流动人口的需求得不到满足，权益得不到维护。

    从流出户籍地开始，直到能在城市安居乐业，流动人口有一个很长的需求链条，涉及方方面面。对其服务和管理既涉及流出地，也涉及流入地；既涉及中央政府，也涉及地方政府。近年来，中央出台了一系列政策，要求做好人口流动服务和管理，但由于认识的误区、制度的冲突、体制的障碍，使得流动人口管理和服务工作仍存在很多问题，迫切需要我们解放思想、实事求是，站在改革开放的全局，建立和完善流动人口服务和管理新体制，使各项政策真正惠及流动人口。

    五、做好流动人口服务管理的几点思考

    党中央、国务院高度重视流动人口服务和管理工作。2002年1月，中共中央国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》第一次提出了针对农民进城务工的“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”十六字方针。应该说，这就是国家对农民进城务工的总方针。2003年，《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发［2003］1号）则第一次系统地、全面地对于流动人口，特别是农民工管理和服务工作做出了部署。

    2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号，以下简称国务院5号文件)又提出做好农民工工作的40字基本原则，也就是：公平对待、一视同仁，强化服务、完善管理，统筹规划、合理引导，因地制宜、分类指导，立足当前、着眼长远。同年，《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发[2006]22号，以下简称中央《决定》）将做好流动人口管理和服务工作列为新时期我国统筹解决人口问题的五大主要任务之一。党的十七大明确提出要加强流动人口服务和管理，2008年政府工作报告要求加强流动人口计划生育服务和管理工作。党中央、国务院有关精神为我们做好流动人口服务和管理指明了方向。为了进一步做好流动人口服务和管理，提出如下建议。

    （一）立足当前，着眼长远，坚持科学发展观，统筹发展，加快相关制度改革，推进城乡一体化。党的十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。　

    如何贯彻落实这些基本精神和要求？从根本上，就是要按照统筹城市和农村的发展，促进城乡一体化的原则，加快户籍、土地、社会保障等方面的制度改革。其中，至关重要的是户籍制度改革。户籍制度表面看是个城镇和农村的户籍类型问题，但附加在其背后的是各种二元制度的集合。实质意义的户籍制度改革，会带动其他制度的改革，而如果户籍制度改革停留在换换户口本的表面，那么其他制度也不会有实质的进展。事实上，目前多数以户籍划分的城乡差别待遇已经名存实亡，只有几块坚冰尚未打破，只要统筹兼顾、设计合理、衔接有序，不会引发大的波动，相反，会大大促进人口城市化，促进城乡一体化，促进社会和谐稳定。

    （二）明确思路，统一各项社会经济政策的导向，共同促进人口城镇化，引导人口合理分布。2007年，我国居住在城镇的人口为59379万人，占44.9％，这就是官方的城镇化水平。但是，仔细分析，我国城镇化水平具有一定的泡沫。2006年，在城镇居住的57706万人中，有城镇户口的只有42071万人，占32.53％。二者相差15635万人，11.37个百分点。为什么？因为在城镇居住但没有城镇户口的绝大多数是流动人口，正是中国的流动人口支撑着虚高的城镇化水平。即便是将流动人口都计入城镇人口，我国的城镇化水平也低于世界的平均水平：50％。　

    一直以来，就如何促进人口城镇化有两种观点：大城市优先论和小城镇优先论。但无论哪种观点，都有一个共同的目标，就是要促进人口流动，加快农村人口的非农化。我国城镇化水平不高，既有中国的国情，要逐步提高，但也有政策冲突的原因。为什么农村人口在城市有"外人"的感受？为什么流动人口想留却留不下？为什么农村人口想在城市，又留恋农村的优惠政策？为什么会出现民工返乡的势头？为什么土地不够用，又有大量的弃耕现象？主要是政策导向模糊。因此，必须统一政策导向，让流动人口能在城镇留下。

    （三）完善体制，建立国家层面的权威机构，统筹协调各项服务和管理政策。建国以来，我国一直实行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上。随着形势发展变化，这种“分立并行”、地区和部门之间缺乏协作配合的管理体制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强流动人口服务管理的要求。

    目前流动人口的服务和管理中出现很多矛盾和问题，主要原因就是改革不到位、体制不完善、机制不健全的集中反映。因此，要加快要建立"统一管理，优质服务"的新体制，应在总结各地流动人口服务管理体制改革的经验的基础上，首先在国家层面成立强有力的人口服务管理的综合协调机构，切实加强流动人口服务和管理的总体部署和综合协调，才能真正建立和完善流动人口公共服务和公共管理体系。

    （四）规范概念，统一口径，完善统计制度。由于各个部门从各自的工作需要出发，对流动人口概念的界定不一，口径差异很大。例如，全国人口普查统计口径：外地户籍，在现居住地居住半年以上；全国农业普查统计口径：农村户籍,十六岁以上有劳动能力，本乡以外,从业一个月以上；全国暂住人口统计口径：离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满十六周岁；全国流动育龄妇女统计的口径：离开户籍地，跨县流动30日以上，从事务工、经商等活动的18-49周岁女性人口，包括农村户籍，也包括城镇户籍。此外，民政、人力资源和社会保障、住房和城乡建设等部门针对流动人口的特殊人群也有自己的界定。如此，多种来源的数据无法比较，也导致服务和管理的缺位或交叉。因此，建议要从国家层面建立和完善流动人口的统计制度，规范流动人口的概念，统一界定流动人口的基本特征。

    （五）投入保障，改革公共资源配置方式。相对于户籍人口来说，对于流动人口的服务和管理成本比较高，一方面是对其情况的了解需要投入，另一方面是流入地、流出地都需要投入。目前，国家对流动人口服务管理的投入保障机制尚未建立起来，财政预算没有规范的科目，地方政府对流动人口服务和管理的投入具有一定的随意性，因此，流动人口集中的地方服务和管理经费缺口较大。

    建议由中央财政对流动人口相对集中、服务压力大的地方给予适当补助，并督促各地切实落实经费，保障管理到位，服务均等。与此同时，要改变公共资源按照户籍人口进行配置的做法，转而按照实有人口进行规划，配置资源。流动人口集中的地方，要加大公共事业的投入力度，加快公共设施的发展，提高人口吸纳能力，并按照一视同仁的原则，促进流动人口与本地居民融合，促进社会和谐及社会经济的健康发展。

    （六）资源共享，促进“一盘棋”格局。随着流动人口的增加，各级政府都逐步意识到做好流动人口服务和管理的重要性，也都愿意做好这项工作，但由于缺乏协调和沟通，部门之间、流入地和流出地之间都从自己关注的角度开展工作，结果是资源浪费、效率降低，行政成本不低，但经常事与愿违，甚至互相抱怨。为此，必须由权威部门牵头，建立政府部门之间的资源共享机制。尤其是在社区层面，相关部门为流动人口办理经商、务工、购房、租房、社会保障等手续时，要实现服务和管理平台共享，部门之间要密切配合、互通信息。要按照“属地化管理，市民化服务”的原则，建立健全流入地和流出地责任落实的考核评估制度，促进“一盘棋”格局的形成。减少“应该管的看不见，看得见的管不了”的脱节现象。

    （七）加强研究，澄清模糊认识。流动人口的大规模出现是近20年以来的现象，对此还很缺乏系统的研究，对许多问题还存在模糊的认识。比如，如何看待近年来流动人口的增长趋势？《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》说：“全国人口中，流动人口为14735万人，其中，跨省流动人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万”。如此推断，流动人口在2000－2005年的5年间只增加了296万，也就是平均每年只增加了60万人？

    这很容易给人误导，似乎流动人口增加的势头已经开始减弱。但是，如果按照公安部门统计的暂住人口数量，这些年流动人口似乎还在增加。2004年、2005年、2006年、2007年全国公安机关登记暂住人口分别为7801万、8673万、9520万、10441万。3年间净增2640万，每年平均增加880万。还比如，到底应该如何看待“民工荒”的问题，土地上还有多少劳动力等等。再比如，到底应该如何认识流动人口中的"70％现象"？也就是说，如何看待性病艾滋病、违法生育、刑事犯罪等负面的行为有70％是发生在流动人口中？等等。如果中国的流动人口"底数不清、情况不明"，会使得我们在认识有很多误区、对政府决策有很多误导、对流动人口有很多误会。如此，怎么能做好流动人口的服务和管理？为此，要加强研究，为科学决策提供可靠的支撑。

    面对世界规模最大的流动人口，政府应该怎么服务和管理？我们并没有准备好，制度需要改革，体制需要创新，政策需要协同。我们感到流动人口问题棘手，是因为我们的服务和管理能力需要提高，而不能将责任归结为流动人口自身。人口流动确实提高了服务和管理的难度、复杂度。面对困难，政府不可被动应付，不能靠社会自我调节，更不可不作为。解铃还需系铃人，解决流动人口问题，必须靠政府出面调控。能不能解决好流动人口问题，是对政府的社会管理和公共服务能力的一次检验。谢谢大家。