十一部委联动户籍改革：农民进城不必退出“三权”

    7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。

    规定将由公安部、国家发改委、教育部、民政部、财政部、人社部、国土资源部、住建部、农业部、卫生计生委和法制办等十一部门按照职能分工，制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，并明确提出：现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（三权）作为农民进城落户的条件。

    中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳在发布会上表示，土地承包经营权、宅基地使用权是物权法、农村土地承包法等多部法律明确赋予农户的集体义务权利，集体收益分配权也是农民作为集体经济组织的成员应当享有的合法财产权，因此必须依法保护农民的这三项重要的权利。

    “要让农民进退有路，使城镇化推进过程更加平顺、更加和谐。”赵阳表示，城市政府要为农民提供均等化的公共服务。

    农民权益易受侵害

    事实上，对农民进城是否要以放弃“三权”为前提，已在业界争论多时。

    农业部一位规划设计研究员告诉《每日经济新闻》记者，“农民的产权不明晰、收益分配权缺位、参与权不足，往往使得农民权益遭受侵害，‘被上楼’却无法承担城市生活成本，陷入贫困”。

    农民拥有承包经营权的土地，对其产权的缺失是制约农民权益维护的一个重要原因。“多数违规违法占地事件中，都有农民权益遭受侵害。”一位地方官员告诉《每日经济新闻》记者，“违规违法占地的形式有以租代征、违规扩大或设立各种工业园区以及未批先用先占”。而其中最常见的以租代征手段，貌似是村级组织出租、农民自愿，但实际上，有相当部分是村干部和上级政府出面做工作的结果，某些地区在新建小城镇中甚至采取强征强拆的方式强迫农民交出耕地、同意拆房，并收回农民的承包经营权证。“这是对农民权益的严重侵害”。

    另一方面，农民收益分配权的缺位，致使农民享受不到城镇化进程的利益分割。

    “农产品收益、出卖劳力所得、集体资产经营分红，是农民在城镇化过程中获取收入的来源，尤其是集体土地经城乡土地统筹后，可分配给集体中农民的增值收益，是其进城后的重要保障。”上述地方官员对记者表示，但是由于一些地方尚未建立合理完善的城乡土地收益分配机制，且透明度不高，无法调动农民参与城乡一体化建设的热情和主动性。

    制度保障“三权”不失

    在谈及如何保障农民进城“三权”不失时，赵阳表示，当前有关部门正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系、并且长久不变的政策，加快推进农村土地的确权登记办证工作，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

    同时，也正在推进农村集体经济组织产权制度的改革，探索集体经济的有效实现形式，切实保护农民作为集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权。

    为完善农村产权制度，保障进城农民“三权”不受侵害，《意见》指出，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。

    推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

    建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。

    事实上，已有多个省份就如何保障进城农民“三权”问题进行了试点探索。

    山东省德州市就以出台 《新型城镇化试点工作方案》的方式指出，要严格按照市场价格征用农村土地，合理补偿地上附着物；宅基地及农民投资建设的合法附着物，其补偿资金归农民所有；村内道路、集体投资建设的合法附着物及土地，其补偿归集体所有；对通过增减挂钩实现的土地指标收益，要明确农户与村集体分配关系。

    浙江省湖州市则出台 《德清县城乡体制改革试点方案》，将村级经济合作组织全部完成了股份合作制改革基础工作，村集体资产股份化后，股权分红直接入账。

    并将重点保障在改革过程中农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，农户宅基地用益物权，以及农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，同时，保障农民可自由选择到城镇落户。

    《每日经济新闻》记者了解到，界定集体经济组织成员资格、推动集体产权制度改革已成农业部相关司局今年工作重点任务。

    赵阳表示，土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利，将来随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平进一步提高，需要全面和均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关的法律也必然将进一步完善和调整。（记者 张雯）