城管不能成“剩管”
——破解中国城管执法困局的改革与思考

    新华社北京１２月１０日电（记者 于佳欣 陈芳 黄深钢）大到维护治安、解决纠纷，小到晴天查违、雨天防汛；

    不管，群众说不作为；管，摊贩不满意。一来二往，执法可能就“过头”。

    矛盾化解困难重重，执法队伍参差不齐……谁都无法否认，面对执法内容的无所不包，中国城管的部分执法，常出现“该作为的不作为，不该作为的乱作为”。

    十八届四中全会决定提出，深化行政执法体制改革，要“理顺城管执法体制，加强城管综合执法机构建设”。记者连日来走近多地城管队伍调查发现，在规范文明执法的同时，进一步明确城管执法“权力清单”，培养有效执法力量，才能推动破解城管依法执法的困局。

    加强阳光化、数字化创新，执法更透明、更理性

    “曾经有一次处理小摊贩占道摆摊的问题，那个小摊贩一看我们来，就自己把秤盘往地上摔。”杭州市西湖区城管局一名执法队员回忆说，“多亏我们自带执法摄像机，不然又会发生扯皮的头痛事儿。”

    为了让执法过程合法合情合理，浙江省杭州市推出“视频承诺”。对城管初次查获的违法违章人员，让他们在视频摄像机前承诺“不再犯”即可不再受惩罚；若再次被抓，城管队员可以拿出之前的“承诺视频”，促进问题解决。这只是杭州市加强城管建设的一部分。

    杭州市城管委推出阳光权力运行机制，打造行政审批和执法统一的平台管理。“这改变了以往城管执法中随意确定自由裁量权的做法。”杭州市城管委执法大队队长于王山说，“比如一个占道违停，执法队员只要将执法内容输入系统，就自动跳出处罚金额，减少了执法摩擦。”

    运用信息化手段和大数据思维，杭州加快城管服务“数字化”建设。今年４月推出的“贴心城管”ＡＰＰ，不仅可以实现找厕所，找车位等便民服务，还可供市民查询人行道违章停车记录等事项。“数字城管的建设有利于开启‘全民共管’时代。”杭州市城管委副主任彭保华说。

    “权力清单”不清晰，警惕城管成“剩管”

    偷倒垃圾要管，违章乱建要管，违规停车要管，随意排污也要管……“有时候我们内部人打趣说，城管虽然上面没有亲爹娘，却有七大姑八大姨一大帮亲戚。”杭州市一城管局副局长告诉记者，城管部门日常执法内容涉及公安、消防、环保、工商、综治等七大部门３９０多项法规，有１２８２项具体违法行为。

    “从这个层面看，不能说城管没有依法执法”，这名副局长用双手划了一个“漏斗”告诉记者，其他都是部门拿出自己不愿意啃的“硬骨头”给我们，“城管综合执法”在某种意义上变成了“剩管综合执法”。

    他举例说，比如在餐饮业油污废水排放管理方面，酒店餐饮部门和有一定规模的饭店监管归环保部门管，城管管的却是一些街头小店、“苍蝇馆子”的排污。

    采访中记者了解到，城管执法边界的不清晰也与其发展历史有关。早在２００１年前后，当时中编办、法制办分别就综合执法和集中行政处罚权进行了试点，全国几百个地级以上城市大多以市容环卫部门为班底组建了城管执法局。因为是试点，全国至今没有出台相关法律认可这个机构，通常是每个省各自制订一部《条例》来赋予城管法律地位。

    “中央提出综合执法的方向是对的，但怎么个综、综到什么程度需要进一步细化，明确权力清单，减少分工时的随意性。”彭保华说。

    出事总是“临时工”，折射城管执法力量缺失

    近年来，全国一些地方不同程度地出现城管暴力执法引发的冲突性事件，引发公众广泛关注。而不少事件中执法不当的往往是城管“临时工”。

    “如果要砍掉劳务派遣人员，恐怕正常工作都没法保证了。”安徽省某市辖区城管局负责人向记者诉苦，单位有各类城管人员１２０余人，其中协管就有９５人，占八成，承担着１３０余项工作。

    沈阳市执法局皇姑分局自２００２年组建以来，很少有补充，城管部门定编人数１０多年来没有变过，城管等执法队伍中“临时工”现象凸显。待遇低，３９个人竞争一个副主任科员，级别晋升困难。临时的非在编人员直接上岗，培训时间少，执法中极易血气方刚……

    对此，中央党校研究员曾业松表示，国家规定严格实行行政人员持证上岗和资格管理制度。小商小贩的背后有民生所系，寓管理于服务以及“公众城管”等新理念，应是城管改革的方向。尽管城管工作多而杂，但规范文明执法，减少“出格”行为，“执法型”向“服务型”转变，往往会更大发挥社会矛盾缓冲器的作用。（参与记者：杨皓）