国家旅游局日前向各省、自治区、直辖市旅游委局、新疆生产建设兵团旅游局下发了《关于放宽旅行社设立服务网点政策有关事项的通知》（以下简称《通知》）。该《通知》强调，允许设立社在所在的省（市、区）行政区划内及其分社所在地的设区的市的行政区划内设立服务网点，不受数量限制。

放宽政策是大势所趋

服务网点是指旅行社设立的，为旅行社招徕旅游者并以旅行社的名义与旅游者签订旅游合同的门市部等机构。

据了解，2009年5月3日开始施行的《旅行社条例实施细则》指出：“设立社设立服务网点的区域范围，应当在设立社所在地的设区的市的行政区划内。设立社不得在前款规定的区域范围外，设立服务网点”。

在实际操作过程中，由于相关政策限制，大社、强社很难介入地方旅游市场，不利于充分发挥市场竞争机制，反倒是给不少“夫妻店”模式的旅行社留下了空间，由于其经营手段和方式极不规范，进一步加剧了地方的旅游乱象。

2014年8月9日，国务院办公厅印发了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确要求：“各地要破除对旅行社跨省设分社、设门市的政策限制，鼓励品牌信誉度高的旅行社和旅游车船公司跨地区连锁经营。”

国家旅游局监管司相关负责人表示，放宽旅行社设立服务网点，就是为了贯彻落实《若干意见》精神。各地要认真学习贯彻《若干意见》，切实按照《旅行社条例》及本《通知》要求，依法依规做好分社和服务网点的备案工作，不得增设或变相增设旅行社设立分社、服务网点的政策障碍。

上海市旅游局行管处副处长顾建斌认为，在旅行社呼吁了多年以后，相关放宽政策的时机现在已经成熟，而且势在必行。

对此，中青旅质检合规部总经理李广表示，旅游主管部门破除设立网点的政策限制，也符合国家“简政放权”的大趋势，引入了更多的市场化的思维去处理行业问题。

众信旅游副总裁王春峰告诉记者，放宽旅行社设立服务网点对于促进旅行社行业，乃至旅游产业的发展都是一项利好政策。这对于缓解日益增长的旅游市场需求与相对落后的产业组织形式之间的矛盾起到重要作用。他认为，当前的旅行社行业，不仅在产品和服务方面存在供给与需求的结构性矛盾，而且在交易实现方面同样存在供给与需求的结构性矛盾，旅行社服务网点横向覆盖范围和纵向延伸程度都未能适应增长率较高的市场规模。造成这种现状的原因，既有历史遗留问题，也有法规和政策相对滞后的问题。

在《通知》的末尾，记者还注意到这样一句：“国家旅游局此前发布的相关规定与本通知不一致的，依照本通知执行”。

鼓励大社全国布局

在接受记者采访时，国家旅游局监管司相关负责人强调，此举是进一步加大旅游业的开放格局；鼓励大社进行全国布局，减少经营成本；提高相关企业竞争力和服务质量，提升游客满意度，促进旅行社结构优化。

顾建斌介绍，在线旅游企业实际上已经打破了这一局限，线上基本实现了互通，而《通知》则是给线下旅游企业松绑，进一步激发企业活力，特别对大型旅行社更是如此。

王春峰认为，与旅游发达国家相比，我国旅行社行业存在的主要问题之一是产业集中度很低，能够覆盖全国的品牌化、连锁式实体服务网络数量少，并且网眼过大，由此造成行业运行效率低；资源利用不充分，资源闲置和浪费严重；投入与产出比例失调。放宽旅行社设立服务网点政策有利于发挥市场配置资源的基础性作用，有利于形成优胜劣汰、进出有序的发展环境；有利于培育一批兼具规模大、服务优的行业领军企业。

他说，互联网应用于旅行社行业以来，在很大程度上突破了地域限制，便利了旅行社与游客之间的联系沟通和交易实现，但是共存互补、合作互惠的线上线下相结合的旅行社服务网点结构体系是业界的共识。毕竟互联网不可能解决所有问题，面对面的接触是人性化服务的重要特征，况且旅行社的某些服务是机器无法替代的。

担任多家旅行社法律顾问的旅游法规研究与应用专家李志轩表示，在国家放开旅行社可以跨省设立服务网点的政策下，旅行社建立起O2O渠道模式，就可以覆盖京东、天猫、携程等有形商品和无形服务的全领域。

李广透露，按照目前的规定，旅行社设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社，要交5万元质量保证金；而设立一个经营出境旅游业务的分社，要交30万元质量保证金。这样经营成本会很大。其实，旅行社并不需要设立多个分社，很多时候就是想实现招揽客人和提供咨询业务的目的，这完全可以通过增加服务网点来实现。“以前，申请有很多地域限制，也存在明显的地方保护色彩，这一次希望能够打破这种地域壁垒，促进旅行社的网络化、连锁化经营。”

记者了解到，本次放宽政策还要求，在设立社所在地的省（市、区）行政区划内设立服务网点的，设立社向服务网点所在地工商行政管理部门办理服务网点设立登记后，应当在3个工作日内，持相关证件向服务网点所在地与工商登记同级的旅游主管部门备案；旅行社在其分社所在地的设区的市的行政区划内设立服务网点的，设立社向服务网点所在地工商行政管理部门办理服务网点设立登记后，应在3个工作日内，持相关证件向服务网点所在地与工商登记同级的旅游主管部门备案。

一位不愿具名的某市旅游局行管处负责人透露，此前在实际操作过程中，一些旅行社设立分社、服务网点，已经到工商管理部门办理了营业执照，却没到旅游部门备案，反而增加了监管难度，也不利于市场的健康发展。

业内人士分析，此举对在线旅游企业也是一个利好的消息，可以带来“直接面客”的便利，有利于其线下布局，打通线上线下的壁垒障碍。

服务监管仍要加强

对于未来可能出现的旅行社格局变化，内蒙古旅游局行管处副处长杨建华分析，相关放宽措施将使旅行社行业竞争打破地域界线，由目前的地区性竞争转变为全国性竞争。不仅有利于改变目前旅行社行业普遍存在的规模小、自我发展能力弱、服务质量差等问题，推动旅行社做大做强，向集约化方向发展，跨地区的旅行社集团将会出现，并逐渐成为行业发展龙头，还有利于推动旅行社转型升级，主要是经营模式转型，更多地应用互联网和企业管理系统，加强内部管理特别是门市部管理，摒弃经验管理，向现代服务业转变。另外，实力较强的旅行社在增设服务网点的同时，也在开拓市场和输出品牌，有利于旅行社行业由目前普遍存在的价格竞争向服务竞争转变，打造旅行社服务品牌。

顾建斌则坦言，放宽网点增设政策是一件好事，但也要把好事办好。对于旅游主管部门而言，要将后期细化工作做好。一方面，制定好后续的制度和规定，明确一些细则，例如保障金和责任险的问题。另一方面，放宽之后也要警惕一些旅行社网点“不务正业”，操作挂靠承包、转让经营许可等扰乱市场秩序的行为。

杨建华表示，放宽旅行社设立服务网点短期内可能会带来一些负面影响，旅游主管部门必须加强公共服务和市场监管两个方面的职能，发挥行政管理和市场引导两个方面的作用。

李广认为，任何一项改革都会有一定风险。只要方向是对的，就应该坚持。“我们需要规避风险和不利的一面，不能因噎废食、投鼠忌器。”

国家旅游局监管司相关负责人强调，为了适应新形势的要求，旅游主管部门在监管方面也要转变思路，必须改革和创新旅游监管机制，建立旅游监管大数据和网络监管平台，加大旅游执法力度。建立和公开旅游企业诚信经营平台，公布热点旅游线路价格构成，促使旅行社进行公开、透明经营；带动旅行社自我约束和规范经营，达到以市场治理市场的目的。各地要加强对旅游质监执法人员的培训，建立健全对旅行社分社、服务网点的事中事后监管机制，改进服务监管手段，提升服务监管水平。督促设立社切实加强对分社和服务网点的管理和人员培训，依法承担经营活动的责任和后果。（记者 沈仲亮）