PPP这两年:改革效应初显

中央政府门户网站 www.gov.cn 2016-01-15 09:56 来源: 一财网
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图解:PPP这两年——改革效应初显

图解:PPP这两年——改革效应初显  中国政府网制作  策划:刘啸萱  设计:张春燕

政府和社会资本合作(PPP)模式2013年底在国内还只是一种设想,当时谁也没有料到,两年后的2015年底,中国各地已经推出了6650个PPP项目,计划总投资额达8.7万亿元。

2015年5月,李克强总理主持召开国务院常务会议部署推广PPP模式。此次会议认为,PPP模式是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。《第一财经日报》记者多方采访发现,PPP模式在转变政府职能、激发市场活力等方面已经初显成效。

财政部分管PPP工作的副部长史耀斌曾评论称,从PPP推进的国际经验看,中国用了两年的时间走完了发达国家十几年的道路。

不仅是PPP项目数量“井喷”,中国还在构建一套较为完善的PPP法规体系。

职能转变——政府从“运动员”转为“裁判员”

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

在外界看来,PPP模式将成为推进政府职能转变的重要举措。

过去,地方政府是城市基础设施建设投资的主力军,主要通过地方融资平台公司、借助地方政府信用背书,向银行等金融机构进行间接融资以实施基建投资。这种模式虽然在短期内扩大了地方投资的规模、加快了地方投资的速度,但也为地方政府带来庞大的债务,还容易产生政企不分、政事不分等问题。

随着新预算法和《关于加强地方政府性债务管理的意见》的实施,地方政府融资平台公司被剥离政府融资职能,在预算管理和债务约束的情况下,传统的地方政府投融资模式难以为继,而中央通过推广PPP模式来引导地方寻求基建投资新路径。

PPP模式将政府的监管、监督、公共服务职能与社会资本的管理高效、技术创新等方面有机结合,通过签订项目合同,以契约的形式规定了作为项目参与方的政府的权利与义务,明确了政府“责任清单”。PPP模式通过契约利益共享、风险共担,借助市场“看不见的手”提高公共服务效率,有利于政府简政放权,管住“看得见的手”,从而更好地实现政府职能,提升政府治理能力。

财政部金融司司长孙晓霞曾表示,通过PPP模式,政府不再“亲力亲为”、“大包大揽”提供公共服务,而是作为监督者和合作者,遵循“让专业的人做专业的事”和“激励与约束相容”的原则,更好地发挥政府引导作用,充分调动市场积极性,推进国家治理体系和治理能力现代化。

在有着丰富PPP项目运作经验的大岳咨询总经理金永祥看来,现在政府推出的每个PPP项目上都能体现出政府职能转变。

以安徽池州污水处理及市政排水设施购买服务项目(下称“池州项目”)为例,参与该项目设计的金永祥对《第一财经日报》记者分析称,池州项目在采用PPP模式之前,是政府自己投资建设,现在则是政府和社会资本共同出资成立项目公司来投资建设,政府占项目公司20%的股份,这就体现了政府在项目投资职能上的转变。原来池州项目的建设、运营都是政府下属的公司来做,采用PPP模式后,项目的经营管理职能交由社会资本来做,政府的职能转变为监管者角色。由此可见,政府的职能转变很大,但是为了保障公共服务水平,政府监管的责任并未减轻。

目前,池州项目是唯一一个同时被财政部和住建部列为试点的污水处理类PPP示范项目。该项目于2015年1月1日正式运营,在财政部首批30个PPP示范项目中第一个签约运营,同时也是财政部六个PPP经典案例之一。其项目操作经验被业界誉为“池州模式”。

金永祥发现,PPP模式带来了政府职能的巨大转变,地方政府以往习惯的那套规则发生了变化,这可能或多或少让地方政府“不适”,所以一些PPP项目在推进中有时会遇到一些相关职能部门的阻力。不过,随着PPP模式的深入推进,以及法治规则、契约精神、市场观念越来越深入人心,尤其是越来越多的PPP项目合同加快落实,地方政府会逐渐适应职能的转变,接受政企双方平等合作的理念。

破除障碍——释放经济活力和创造力

利用PPP模式,民间资本也有望拿到公共服务领域的“入场券”。

孙晓霞指出,一直以来,公共服务由政府部门及其下属单位、企业提供,不同区域间难以相互进入,而且在同一区域的不同行业领域,民营企业甚至是其他行业领域的国有企业也很难进入。推广PPP模式能够打破民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”,大幅拓展社会资本的发展空间。

金永祥告诉本报记者,以池州项目为例,池州项目是第一个社会资本进入污水管网领域建设的项目,以前的污水管网项目都是由政府来操作。“池州模式”的最大特点正是污水管网由社会资本建设运营,这显示PPP模式打破了社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力。

为了打破各种限制,目前,财政部等部门已经出台相关法规,鼓励社会资本进入公共服务领域。

比如,2015年2月13日,财政部和住建部联合发布《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》,明确了在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作。

2015年4月9日,财政部和环保部联合发布《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》,提出逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放,推广运用PPP模式,具体涉及饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设等十多个细分领域。

2015年5月19日,《国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》出台,明确提出在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用PPP模式。

随着上述法规出台,PPP项目涉及领域也进一步扩围。

2015年6月份,财政部公布的第二批206个PPP示范项目中,这些PPP示范项目不再像上年第一批示范项目主要集中在污水处理、供水供热等领域,而是广泛扩展到了市政、水务、交通、医疗、教育、文化、养老、科技等众多领域。

金永祥告诉本报记者,过去一年PPP相关的法律法规方面越来越完善,助力PPP项目落地,释放经济发展活力。

资金提效——财政投入、管理方式转变

PPP模式还为传统的财政投入体制和管理方式带来了新的变化。

孙晓霞认为,PPP不再依靠传统的政府“借债”融资,而是以未来收益为基础进行融资,并需要政府一次性决定、跨年度给予补贴。通过PPP模式提供公共服务,并将财政支出责任纳入财政中期规划,进行PPP项目“全生命周期”的预算管理,有助于完善财政管理方式,从以往的“单一年度”预算收支管理,逐步转向跨年度、中长期预算平衡管理,特别是有助于在当代人和后代人之间公平分担财政投入,实现财政管理的代际公平原则,能有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

在地方财力紧张的情况下,PPP模式减轻了当期财政支出压力,这也让一批搁置公共服务项目得以上马,黄山市市政公路PPP项目正是这类项目的典型。

黄山市政府早在2013年就考虑建设黄山市G205国道改建与梅林南路项目,但由于随后两年财政收入快速下滑,当地政府拿不出该项目所需约10亿元的总投资额。但在中央推广PPP模式之后,黄山市将这一市政公路列为当地首批PPP实施项目,该项目于2015年7月选中社会资本中铁四局,项目顺利开工建设。

负责项目谈判的中铁四局安徽投资公司总经理吴新荣告诉《第一财经日报》记者,黄山市政府采用“政府购买道路服务”方式将中铁四局(含信托资金)投入的资金及回报、银行贷款及其利息、黄山市城投投入的资金、道路养护费用等,分期分批返还至项目公司。整个项目经营期为8年,大约每年黄山市政府还本加息1亿多元,相比于此前政府需要投资10亿元建设该项目,每年1亿多元的支出完全在政府可承受财力范围内。

北京地铁4号线是国家发改委公布的PPP项目示范案例之一。香港铁路公司中国业务首席执行官易珉曾在介绍合作经验时称,如果说4号线完全由政府投资运营可能需要500亿元,采用PPP则节省了100亿元。


风险降低——有助于缓解政府债务风险

PPP模式还有利于化解政府性债务风险。

以池州项目为例,池州市财政局相关人士表示,池州市将项目资产打包卖给社会资本获得约7亿元资金,这笔资金用于偿还政府当时建设池州项目所欠的贷款本息,盘活了存量资产,化解了政府债务。

政府资金支持PPP模式的方式也发生了变化。比如财政部出台首批PPP项目资金性支持政策,以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体,财政补助开始从“补建设”向“补运营”转变,积极鼓励地方政府采取PPP模式建设、运营公共项目。

去年12月17日,财政部公布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,对示范项目中验收合格的新建项目,按照投资规模给予定额奖励,着力提高PPP项目运作的规范性和科学性。对融资平台公司转型为PPP模式的存量项目,按照项目实际化解地方政府存量债务额度给予适当奖励,着力推动融资平台公司转型发展。(陈益刊)

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责任编辑:朱英

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