简政放权步入重心跨越新阶段

简政放权步入重心跨越新阶段
——写在国务院公布第九批简政放权措施之际

2013年以来持续的简政放权、放管结合、优化服务，已经成为新一届中央人民政府最鲜明的施政品牌，已经取得社会公认的改革成效，更好地激发了市场活力和社会创造力，有力助推了大众创业、万众创新。2013年以来的简政放权改革，由点及面，由浅入深，梯次展开，系统性关联性逐步增强。2016新年伊始，国务院公布了第九批简政放权措施，标志国务院简政放权步入重心跨越新阶段。

一、简政放权：已经到了提高取消调整行政许可项目的“含金量”、提高简政放权的总体社会效果的新阶段

审批数量多的问题初步解决后，提高取消和调整行政审批项目等事项的“质量”，着力增强简政放权改革的社会“获得感”，是简政放权新阶段重心所在。

1.如何实现取消和调整行政审批项目等事项数量与质量的统一，一直贯穿于简政放权的始终。

数量与质量是一对基本矛盾。基于当时行政审批项目数量多是矛盾的主要方面，2013—2015年的改革，优先解决审批多的问题，侧重在减少数量上下功夫。2015年底，国务院已经取消下放行政审批项目586个，提前完成了本届政府取消下放行政审批项目的“数量目标”。当前，社会更加关注取消调整行政许可事项的质量，更加关注“含金量”。当然，优先减少数量，并不是全然不顾质量，而是在减少数量中提高质量。国务院每一批取消和下放的行政审批事项中，都有“含金量”比较高的项目，只是与社会期望还有较大距离。在取消调整586项行政审批事项后，“含金量”更大的行政许可项目理应进入取消调整之列。

第九批13项取消行政许可项目全部属于取消事项，且着力提高了“含金量”，“少而精”。

那么，究竟如何判断被取消的行政许可事项含金量高低？在学理层面有四大判断标准。一、停止政府的微观经济干预，使市场在资源配置中起决定性作用，释放企业活力与创造力。如，取消进入全国银行间同业拆借市场审批，取消商业银行跨境调运人民币现钞审核。二、创造了社会组织发挥积极作用的空间，激发了社会组织活力。如，取消甲级价格评估机构资质认定后，必然要求中国价格协会通过价格鉴证师水平考试，加强行业自律管理。三、政府部门从不该管的事前审批中解放出来，将稀缺资源聚焦于事中事后监管，提高治理能力。如，取消经营流通人民币审批后,人民银行根据人民币正常流通秩序的需要,通过明确并可公布可经营的流通人民币范围,加强市场监测等事中事后监管,规范市场主体依法经营。四、取消下放的行政审批事项涉及业务量、资金量、影响面的大小。另据了解，按照上述四个标准，需要依法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定才能公布实施的19个拟取消行政审批项目，“含金量”可谓前所未有。

2.简政放权必须通过“一套组合拳”才能充分彰显其总体社会效果。

取消调整行政审批项目，在整个简政放权改革中具有画龙点睛的功效，但它代替不了简政放权其他改革措施的作用。仅仅提高取消调整行政许可项目的“含金量”，难以增强社会的“获得感”。取消调整行政审批项目只是行政审批制度改革一个起点，而行政审批制度改革是一条有着内在严密逻辑的实践主线。在这条逻辑主线上至少包括科学配置行政审批权、实现行政审批标准化、网上审批、加强事中事后监管四个关键环节。“简化政府、放开权力”是简政放权的内涵，行政审批制度改革与其他关联改革共同构成简政放权的外延。其他关联改革至少包括6项：减少收费、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、加强基础性制度建设、减少资质资格许可和认定项目、清理减少评比达标表彰项目。这些改革关联性强，均衡推进才能彰显激发企业与市场活力的总体效果。

国务院公布的第九批五类简政放权措施中，被取消的束缚创业创新的部门行政许可只有13项，而关联改革却是浓墨重泼，足以显示简政放权改革的面在继续拓宽。如继续清理中央指定地方实施审批事项，在2015年已取消一批审批事项的基础上，再取消纳税人申报方式核准、地方企业发行企业债券的部门预审等152项审批事项，便利企业投资和生产经营、促进就业、方便群众办事。如继续清理审批中介服务，采取取消或改由审批部门委托开展技术服务并承担费用等方式，再清理规范192项中介服务事项。如，此前已取消4批职业资格许可和认定事项的基础上，再取消汽车营销师、咖啡师、注册人力资源管理师等61个事项。

二、放管结合：已经到了“以善管保宽放”“以善管促宽放”的新阶段

进一步落实部门监管责任，创新监管方式，是新阶段放管结合的重心所在。

如何实现简政放权与完善政府事中事后监管之间的统一，一直贯穿于放管结合的始终。

“放”与“管”是一对基本矛盾。“善管”是“宽放”的充分条件。2013—2015年的改革实践，取消下放行政事项具有数据指标的刚性要求，事中事后监管则相对弹性。“放”，真枪实弹；“管”，云淡风轻。“放”已经进入破解难题的深水区，“管”只是进入开题的浅水区。目前，监管平台依然碎片化，部门协同监管依然不是法定义务，依然习惯于重特大事故驱动型应急式监管、运动式监管，现代常态监管的“抓手”依然不多。2015年发生的一系列公共安全事故再次提醒，政府事中事后监管水平已经成为能否巩固简政放权改革成果、能否继续深化简政放权改革的先决制约条件。简言之，以往，“宽放”对“善管”，现在实践已经到了“宽放”依赖“善管”的地步。以服务之心行监管之权，以现代监管方式行监管之权，已经迫在眉睫了。政府事中事后监管，不能一味“温良恭俭让”，对危及公共安全的市场主体行为，“该出手时就出手”。

第九批取消行政许可事项，针对每一个取消事项都提出了相应的事中事后监管措施，特别是对于涉及公共安全的事项，部门都从风险防控的角度，加大监管力度。越是“含金量”高的取消项目，更多地体现出对部门事中事后监管的“依赖性”。如，取消进入全国银行间同业拆借市场审批后，可能会有一些资信状况不好，风险控制机制不完善、组织体制不健全的金融机构进入到同业拆借市场，由此带来一定的市场风险。必须完善事中事后监管才能有效防控可能带来的市场风险。一是完善以金融机构同业拆借限额和期限管理为主要内容的政策规定，进一步规范金融机构同业拆借业务，督促同业拆借中心加强管理和服务。二是进一步规范信息披露制度，督促市场成员加强信息披露。三是建立市场成员风险指标监测体系，由市场成员定期向人民银行报送财务及监管及监管指标。四是督促同业拆借中心进一步做好一线监测和自律工作，发现异常和违规情况及时报告人民银行。五是加强交易规范管理，对违规情况依法进行查处。可见，简单的一项行政许可项目取消，由此带来的事中事后监管并不简单，取消后社会效果几乎完全依赖环环相扣的严密市场监管。

三、优化服务：已经到了同步优化政府服务与中介审批服务的新阶段

切断部门与审批中介服务的利益关联，改革完善相关体制，才是新阶段持续优化服务重心所在。

优化服务无止境。就行政审批制度改革领域来说，优化政府服务与优化审批中介服务，是一对基本矛盾。如何实现政府服务内容与服务形式的统一，一直贯穿于优化服务的始终。以往优化政府服务着力大一些，优化审批中介服务着力小一些。群众普遍感觉政府服务更加便利了，“进一家门办一揽子事”，优化服务少跑冤枉路，但审批中介服务更难缠了；政府部门的审批时限可预期了，相关审批中介服务时限则不可预期；政府审批收费已经规范，而一些审批中介服务收费却是乱象纷呈。以往优化服务机制更加主动一些，改革服务体制更加被动一些。目前优化政府机制已经积累了相对丰富的经验，在政府部门与中介机构切实脱钩方面至今还是“小脚女人走路”。表面上是“黑中介”蚕食简政放权改革成果，实质上是部门既得利益的延续、转移与隐藏。

第九批简政放权措施打出了一套“组合拳”，其中包括采取取消或改由审批部门委托开展技术服务并承担费用等方式，再次清理192项中介服务事项。此次清理后，原作为审批要件的中介服务事项已经取消70%。对保留的中介服务事项，有关部门将制定清单并向社会公布。

四、依法行政与科学行政：已经到了“合理”与“合法”并重的新阶段

从以往的“合理优先，兼顾合法”转向“合理与合法并重”，已经是新阶段依法推进改革的重心所在了。

公共行政中的“合理”与“合法”是一对基本矛盾。公共行政是科学属性与法律属性的统一。科学属性是要求“合理”，要求科学行政；法律属性，要求“合法”，要求依法行政。“合理”与“合法”存在双重依赖的关系，“合理”不“合法”，行而不远；“合法”不“合理”，实践上难以行得通。寻求“合理”与“合法”的统一，一直贯穿于简政放权的始终。习近平总书记指出，“政府职能转变到哪一步，法制建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导与规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废除不合适的现行法律法规为转变政府职能扫清障碍”。

以往简政放权的改革实践中，“合理优先，兼顾合法”。不合法不合理的行政审批事项肯定要取消，不合法但合理的要调整；合法但不合理的，怎么办？即如果法律依据充分的行政许可遏制了市场活力和社会创造力，怎么办？前八批简政放权改革实践中遵循了“合理优先，兼顾合法”的原则，凡是有法律依据但需要取消调整的事项，国务院首先提出取消或调整建议，并依法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定，待全国人大修法后公布实施。在前八批简政放权措施中，有法律依据但国务院建议取消调整的事项与国务院决定取消调整的行政审批事项之比，从未超过20%。2014年10月23日《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求深入推进依法行政，加快法治政府建设，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。2015年5月10日《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》之后，国务院部门没有法律依据的行政许可事项越来越少，继续简政放权，势必触及依法设立的行政许可事项。

如何兼顾合理与合法？第九批简政放权措施有两大新变化：一是在国务院决定中不再提及虽有法律依据但建议取消的19项行政许可项目，不再提及“国务院将依法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定”，二是明确国务院对66部行政法规相关条款进行一揽子修改。（国家行政学院教授 宋世明）