发展PPP需要健全法制环境

PPP项目数量和投资额均呈增长趋势,但一些共性问题不容忽视
——发展PPP需要健全法制环境

近年来，受税收收入增长疲软、土地出让收入下降等因素影响，我国财政收入增长压力持续增大。通过PPP模式引导社会资本参与公共服务领域融资，成为大势所趋。同时，也要注意健全法律制度环境和风险分担等机制，让社会资本“进得来”还要“有得赚”

4月11日，中国发展研究基金会在北京发布《社会资本参与公共服务市场化改革研究报告》，并就此召开专题研讨会。会上，来自发改委、财政部、交通运输部、国务院发展研究中心等的政府官员、专家学者以及相关咨询机构负责人结合国际经验，对我国轨道交通、城市垃圾、城市水务、住房保障等多个领域的PPP模式（即政府与社会资本合作模式）的发展与改革进行了交流探讨。专家们认为，我国PPP市场潜力巨大，但需要健全法制环境。

我国PPP市场前景光明

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“推进公共资源配置市场化”“推广政府购买服务”和“建立透明规范的城市建设投融资机制”，强调破除基础设施领域内各种形式的行政垄断，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施运营。

此后，国家各职能部门密集发布了一系列关于PPP的指导性政策文件。2014年11月以来，河南、江苏、河北、山东、湖南和四川等省份也相继出台了可操作性较强的PPP政策文件。2015年12月16日，国家发改委公布了“第二批推介的PPP项目”，共计1488个项目、总投资达2.26万亿元，数量上比第一批推介项目高出了42.9%，金额上高出了13.9%。

课题组的报告也作出了印证。报告显示，目前，实践中的PPP项目的数量和投资额均呈增长趋势。从区域来看，城市化程度较高的直辖市如北京、上海、天津等地的PPP项目占比较少，但在全国其他地区，PPP项目占比与地区经济发展程度有着较强的相关性。从行业来看，交通、市政、水务项目的投资热度最高。

国务院发展研究中心企业研究所副所长张永伟认为，推进公共领域市场化改革，是我国经济新常态背景下的必然要求，有助于适应国家财政收入规模和结构的变化，有助于促进地方财政支出结构优化，有助于促进技术发展和提升公共服务品质。

中央财经大学财政学院院长助理肖鹏说，PPP在中国并非新鲜事物，自上世纪80年代以来，PPP在我国的发展经历了初步试点、大规模推广和党的十八届三中全会以后的重塑运作等几个阶段。未来，我国PPP将带动万亿市场空间，前景光明。

“此外，政府部门又不能仅仅将PPP视作一种融资工具，还要从转变政府职能，更好地发挥市场机制作用的角度来认识。”住房和城乡建设部政策研究中心研究员周江认为，政府要从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

“进得来”更要“有得赚”

作为一种长期合作关系，PPP模式的发展离不开健全的法律制度环境支持，要让社会资本“进得来”还要“有得赚”。

“当前真正落地的PPP项目还不多。”北京大岳咨询有限责任公司投资总监王芳指出，一些地方政府契约精神不足，使得社会资本有意愿参与项目建设，但是进去之后又做不下去。另外，在PPP项目招投标中，地方政府对净资产、项目经验等基本条件的要求很高，导致很多民营资本被挡在了门外。许多PPP项目实际上都是地方政府和国有企业在合作。“政府应该从顶层设计的层面上，允许和鼓励社会资本和一些有实力的财务投资人如保险资金、金融机构参与PPP项目投标”。

这些问题在课题组的报告也都有所体现。报告指出，当前我国在不同领域推进PPP存在一些共性问题。比如，对于经营性领域和准经营性领域的PPP项目，部分社会资本的回报率未能处于合理区间，缺乏动态价格调整机制。PPP项目的投资周期长，一般项目的运行时间在20年至30年，不可能一次定价，未来预期的回报率可能高于或低于初始合同设置的回报率水平，导致社会资本出现暴利或亏损的情况。此外，在准经营和非经营领域，政府债务违约情况较多、补偿机制不完善、缺乏公众监督较突出。

香港铁路有限公司中国业务首席执行官易珉认为，做好公共服务领域的市场化改革，“共”字很关键，即共享、共担、共存、共赢。

以我国城市轨道交通领域的首个PPP项目——北京地铁4号线为例，完善的政策保障体系、合理的收益分配及风险分担机制、完备的PPP项目监管体系、体现各方制约和平衡的PPP项目公司架构设计、通过项目贷款进一步提高PPP项目公司股东回报等因素，是该项目成功的重要经验。

课题组组长、中国发展研究基金会副秘书长方晋表示，未来，政府应进一步完善PPP的顶层设计、加强财政约束、建立政府信用机制和绩效考核机制，针对不同领域的PPP项目，建立健全合理的风险分担、动态的利润调整机制以及合理的投资回报机制，确保PPP模式在我国稳步、规范、健康、可持续的发展。(记者 熊丽)