民政部举行困境儿童保障政策专题新闻发布会

民政部于2016年6月17日14时30分举行困境儿童保障政策专题新闻发布会，介绍国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》有关情况，并从贯彻落实角度加以解读，答记者问。

民政部新闻发言人、办公厅副主任李保俊主持发布会

[民政部新闻发言人、办公厅副主任李保俊]各位媒体朋友，下午好！欢迎大家出席今天民政部的新闻发布会。国务院近日印发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，这是国家出台的一项针对困境儿童的兜底保障政策，为了宣传，也为了解读好这一文件，今天我们邀请到民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中，请他解读这个《意见》，并回答大家关心的问题。下面先请徐司长介绍《意见》的有关情况。

[民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中]各位记者，大家下午好！首先，我代表民政部社会福利和慈善事业促进司，对大家参加今天的新闻发布会表示诚挚的欢迎！对大家长期以来对福利慈善工作的支持表示衷心的感谢！下面，我就近日国务院印发的《关于加强困境儿童保障工作的意见》有关情况，跟大家做些介绍并回答大家的问题。

大家都知道，困境儿童是儿童中的弱势群体，也是社会各界普遍关注的一个群体。做好他们的保障工作，使他们跟其他儿童一样健康成长意义重大。近年来，在党中央、国务院的高度重视和关注下，困境儿童面临的问题总体上得到了较好解决。但仍有一些儿童因家庭经济贫困、自身残疾、缺乏有效监护等原因，面临生存、发展和安全困境。

基于这个原因，此次国务院《意见》决定，针对困境儿童面临的突出困难和保障工作中存在的突出问题，加强困境儿童分类保障，建立健全困境儿童保障工作体系。《意见》共有4个部分：第一部分是总体要求。主要是立足我国儿童保障工作的顶层设计，阐明了困境儿童保障工作的指导思想、基本原则和总体目标。第二部分是困境儿童的分类保障政策。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，城乡居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线；对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。

民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中通报有关情况

第一部分是总体要求。主要是立足我国困境儿童保障工作的顶层设计，阐明了困境儿童保障工作的指导思想、基本原则和总体目标。

第二部分困境儿童的分类保障政策。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。在生活保障方面，将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围。在医疗保障方面，对困难的重病、重残儿童，居民基本医疗保险和大病保险给予适当倾斜，医疗救助对符合条件的适当提高报销比例和封顶线；对低保家庭儿童、重残儿童、纳入特困人员救助供养范围的儿童参保给予相应补贴。在教育保障方面，对于家庭困难的残疾儿童，积极推进包括义务教育、高中阶段教育在内的12年免费教育，推动建立随班就读支持保障体系。对监护缺失、监护不力和不当的困境儿童，分类明确了替代监护的责任主体和相应程序，同时对缺少监护人的服刑人员和强制隔离戒毒人员未成年子女等也做了安排。

第三部分是困境儿童保障工作体系。为确保惠及困境儿童的保障政策落到实处，把困境儿童保障工作做实、做细，《意见》提出，要构建县、乡、村三级工作网络，在县一级建立强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等机制，在乡镇一级建立困境儿童信息台账，在村（居)民委员会设立儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障最基层的日常工作，不断充实和提升基层工作能力。同时，要充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量，建立起覆盖城乡、上下联动、协同配合的工作体系。

第四部分是加强工作保障。提出了加强组织领导、能力建设、宣传引导等工作措施。

应该说，国务院此次出台《意见》，是兜底保障民生、解决困境儿童生存发展困难的一个重要举措，也是在全社会倡导现代儿童观、全面推进儿童发展的一个实际行动。有几个方面的积极意义。

一是有利于困境儿童的兜底保障、精准帮扶。大家知道，兜底保障和精准帮扶，是党中央和国务院解决困境儿童问题的方针，也是广大群众的期盼和愿望。《意见》针对困境儿童生活、医疗、教育、监护、康复、服务和安全保护等方面面临的突出困难，根据困境儿童自身以及家庭的不同状况，采取一一对应的方式，提出解决问题的政策，尤其是在"落实监护"责任部分，针对监护缺失和失当的困境儿童，不仅提出了替代监护和照料的具体措施，而且一一明确了责任主体。这些举措，对兜底保障和精准帮扶困境儿童，都将起到积极的作用。

二是有利于各项儿童政策的贯彻实施、各类困境儿童问题的有效解决。大家都知道，解决困境儿童的问题，不仅要有钱，而且还要有人来做。现在，我们国家有很多惠及儿童的政策，也有很多惠及困境儿童的慈善资源，还有很多解决困境儿童问题的好经验、好做法，但由于宣传不够、信息不通、转介不畅等原因，致使一些儿童政策落不了地、一些困境儿童的问题得不到及时有效解决。国务院《意见》一个突出亮点，就是明确提出了在村（居）设立兼职或专职儿童福利督导员，明确了其具体职责。全国有69万个村（居）民委员会，如果全国有一支由69万名兼职或专职儿童福利督导员组成的工作队伍，活跃在“最后一公里”，坚持工作的日常化、经常化，那么，困境儿童保障的工作格局将会大为改变，各项儿童政策的贯彻实施、各类困境儿童问题的及时发现与有效解决，都将会有一个很好的基础。

三是有利于营造全社会关心关爱困境儿童的氛围。国务院《意见》通篇贯穿了政府主导、社会参与的思想，不仅在原则中进行强调，而且在保障工作体系中予以明确，提出各级群团组织要发挥自身优势，广泛开展适合困境儿童特点和需求的关爱、帮扶、维权等服务，发挥示范带动作用；要求加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，提供专业服务。这些思想和措施，对形成全社会关心关爱困境儿童的氛围、建立完善的困境儿童服务网络以及推动专业化解决困境儿童问题，将产生重要影响。 

总之，《意见》是继国务院孤儿保障政策之后又一个面向困境儿童的政策性文件，对做好新时期我国困境儿童工作具有重要指导意义，下一步，民政部将按《意见》要求，在报请国务院批准后，会同有关部门召开全国电视电话会议安排部署，统筹推动《意见》的贯彻落实。再次感谢大家对困境儿童的关爱，和对我们工作的支持。

新闻发布会现场

[李保俊]谢谢徐司长的介绍，下面我们进入提问环节，按照惯例，每个记者提问前报一下你所在的新闻机构，请大家提问。

[记者]徐司长，您好！《意见》所指的困境儿童是否与我们常规理解的有所区别？我注意到文件中对困境儿童的基本生活、教育、医疗、监护和安置、福利服务等方面都做了相应的政策安排，《意见》提出了哪些具体措施确保上述保障政策得以落实？

[徐建中]谢谢！我们通常说的困境儿童是指由于儿童自身、家庭和外界等原因陷入困境，需要予以帮助和保障的儿童。总体来看，儿童陷入困境的原因可以归纳为三个方面：第一个是家庭经济贫困、第二个是自身残疾、第三个是监护缺失或失当。具体来讲，就是我们《意见》所说的困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会发展等困难的儿童；还有因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。因此，《意见》所指的困境儿童与我们常规理解是一致的，但是进一步做了明确，以便于分类施策，精准帮扶。

国务院的这个文件紧紧围绕困境儿童生存发展需要，对困境儿童基本生活、教育、医疗、监护和安置、福利服务等各方面做了相应的政策安排。通过进一步明确保障范围，从既有制度中挖掘保障潜力，通过强化制度有效衔接，形成保障合力，切身保障困境儿童各项权益，促进他们的健康成长。

这个《意见》充分考虑到困境儿童的工作重心在基层、服务主体在基层，对这些政策如何落实到实处做了通盘考虑和系统安排，主要是针对基层工作力量薄弱、体系不健全、部门协作机制有待加强等问题，逐一提出改进措施。明确了县级人民政府、乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会三级在困境儿童保障工作中的职责，细化了基层政府和社区相关工作内容，通过设立兼职或专职儿童福利督导员来解决最后一公里服务递送问题，夯实基层工作基础，将保障政策落地、做实，将惠及困境儿童的政策做细做好。

新华社记者提问

[新华社记者]我注意到《意见》提出要落实对困境儿童的监护责任，您能否具体解释一下相关部门如何各司其职确保监护责任能够落实到位呢？

[徐建中]《意见》提出了落实监护责任的具体措施。其中由民政部门担任监护人的儿童包括以下两类，一是按照《民法通则》确定由民政部门担任监护人的儿童。二是依据2014年民政部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部研究制定的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，依法撤销了监护人资格后由人民法院指定民政部门担任监护人的儿童。另外，还有其他陷入监护困境的儿童，一是包括服刑人员、强制隔离戒毒人员的未成年子女中确实没有合适人员担任监护人的困境儿童；二是监护人因重病、重残丧失劳动能力等原因确实无力抚养的儿童等。前两类监护困境儿童由民政部门担任监护人，在《意见》中进一步明确，由民政部门设立的儿童福利机构或者未成年人保护机构收留抚养。这涉及监护权从家庭转移到民政部门。后两类的监护困境儿童，是因监护人被限制人身自由或病残、贫困确实无力抚养或监护人不履行监护职责，教育不改的，经公安等有关部门确认和协调，由民政部门临时委托代养，这不涉及监护权的转移。

《意见》在强化家庭监护责任的同时，对以上几类儿童的安置一一做了政策安排，同时，对决定执行行政拘留的被处罚人或采取刑事拘留等限制人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人，在这个《意见》中增加了公安机关应当询问其是否有未成年人子女需要安置的环节，确保陷入监护困境的儿童能够得到及时有效的安置，避免极端事件的发生，编牢织密困境儿童的保护网。

[工人日报记者]关于儿童福利政策民政部出台一系列文件，刚才您提到了2010年国务院出台的关于孤儿保障的文件，今年2月份在社会上引起热议的关于农村留守儿童的意见，我想问一下前两个《意见》和我们今天要发布的这个困境儿童的《意见》有什么关联？

[徐建中]这个问题问得好，首先我回答一下孤儿保障工作意见与我们现在困境儿童工作《意见》的关联。孤儿保障工作意见是面向全体孤儿的制度安排，着力解决孤儿的基本生活、教育、医疗、成年后就业、住房等问题。困境儿童保障政策坚持问题导向，紧紧围绕困境儿童生存发展面临的困难，在基本生活、教育、医疗、康复服务等方面，作出的综合性保障制度安排。用发展的眼光看，二者关联很大。总体来说，孤儿保障工作的意见是我国第一个儿童福利政策性文件，对整个儿童福利制度建设具有基础性、开创性意义。而困境儿童保障工作《意见》，是我国又一个儿童福利政策性文件，在我国儿童福利制度发展史上具有继承性、拓展性意义，标志着我国儿童福利的范围由弃婴、孤儿向困境儿童拓展。

保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，标志着我国儿童福利制度进入了一个崭新的发展阶段，这与其他国家现代儿童福利制度发展的路径总体上是一致的，必将推动建立与我国经济社会发展相适应的现代儿童福利制度。

接下来我说一下农村留守儿童意见和困境儿童保障工作意见的关联。2016年2月，国务院印发的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，我认为这是对留守儿童的内涵进行了定义。指出，留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。定义的核心是监护人的监护能力与可及问题。《关于加强困境儿童保障工作的意见》，对困境儿童作了定义，指出困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。这个定义的核心涉及两个要素：一个是造成困境的原因，包括家庭经济困难、自身残疾、监护缺失或不当等原因；一个要素是面临的困境，包括生存、发展和安全困境。

总体来讲，这两个《意见》的指导思想、基本原则以及贯穿的儿童优先、儿童利益最大化这个思想是一致的。解决问题都强调家庭尽责、政府主导、社会参与。具体来讲二者又有区别，一是从农村留守儿童和困境儿童的覆盖区域来讲，农村留守儿童主要在农村；困境儿童不仅包括生活在农村的，也包括生活在城市的。二是从留守儿童和困境儿童的生存状态看，农村留守儿童因父母双方外出务工或一方外出务工，有一定的经济来源，其面临的主要问题不是经济贫困问题，而是监护问题；困境儿童有一部分是缺乏有效监护，但多数是家庭经济贫困或者是自身残疾，他们面临的主要是生存和发展的问题。三是从留守儿童和困境儿童解决问题的重点看：农村留守儿童需要解决的核心问题是关爱保护，困境儿童需要解决的核心问题是基本生活、教育、医疗等兜底保障、精准帮扶。

中国青年报记者提问

[中国青年报记者]请问徐司长，刚才您也谈到《意见》里面提出要加强困境儿童保障工作队伍建设，这也是《意见》的一个亮点，在村（居）民委员会要设立儿童福利督导员或者儿童权利监察员，刚才您也说了，如果我们69万个村（居）社区都能有的话，您也说是专职或者兼职的，请问目前的工作队伍建设和试点工作情况怎么样？如果我们都按照《意见》的要求来办，他们的具体职责是什么，要发挥哪些方面的作用？我们采取哪些措施确保这么多村（居）委会都能有一名或者兼职的儿童福利督导员或者儿童权利监察员？

[徐建中]《意见》在三级工作网络建设中，村（居）民委员会这一级明确要在村（居）设立儿童福利督导员或者儿童权利监察员。之所以设立这个角色是在总结民政部跟联合国儿基会与我们合作开展的中国儿童福利示范区项目，以及总结民政部在全国31个省市自治区50个县、市、区开展的适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，以及总结民政部在全国101个县、1010个村开展的全国基层儿童福利服务体系建设试点工作，及浙江省在所有县市建立儿童福利督导制度、设立兼职或者专职儿童福利督导员等实践经验的基础上，提出的一个符合中国国情而且可复制、可以解决儿童问题的重要举措。目前，仅浙江省经系统培训统一颁发证书的儿童福利督导员就有2万余名，现在我们在全国各地正在进行试点、积极推广经验做法。从目前看，儿童福利督导员的具体职责，一是负责排查困境儿童基本情况，登记建档；二是定期走访困境儿童家庭，了解困难，及时回应诉求；三是指导和督促监护人履行监护职责，形成督导日志，向上级指导中心反映动态；四是帮助困境儿童及家庭联系相应部门，争取落实各项保障政策等。

儿童福利督导员发挥的作用很多，主要体现在，贯彻各项儿童政策的宣传作用，解决儿童实际困难的服务作用，链接儿童慈善资源的转接作用，督促监护人履行抚养义务和监护职责的督导作用。总体来看，我们现在在全国推动的状况还是比较良好的，基层对儿童福利督导员这个角色认同感比较强。而且相当一部分大学生村官、一些专业社会工作者进入了这个队伍，对解决基层“最后一公里”服务问题起了非常好的作用。

[中国民政杂志社记者]请问徐司长，我国目前困境儿童保障工作的现状是什么样的呢？此次《意见》出台 主要是回应了困境儿童保障工作中面临的哪些问题？

[徐建中]党和国家始终高度重视困境儿童保障工作，作为职能部门，民政部这些年来一直积极主动，立足自身职能，配合相关部门开展了一系列工作。主要，一是落实困境儿童生活保障，贯彻《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作意见》，建立了孤儿基本生活保障制度，有效保障了全国50多万孤儿和艾滋病病毒感染儿童的基本生活。将符合条件的儿童纳入城乡低保和特困人员救助供养制度予以保障。二是加强医疗保障。建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、大病医疗救助制度，积极引导慈善资源，为困境儿童提供医疗保障。民政部实施了“残疾孤儿手术康复明天计划”，从2004年开始已经有8万多名孤残儿童得到了手术和康复，其中将近3万弃婴回归了家庭。中国残联也实施了0—6岁儿童的抢救性康复工程、“七彩梦行动计划”也都很好的惠及了这些残疾儿童。三是构建服务体系。全国所有地级以上城市及人口大县都建立了儿童福利机构或者在社会福利机构设立了儿童部。特别是在基层，民政部和共青团、妇联、残联等在城乡社区设立了近12万个“社区儿童之家”等儿童活动场所。这是我们的工作基础。

这次《意见》实际上回应了两个层面的问题，一个是回应了困境儿童面临的突出问题。一是基本生活仍存在困难。除了弃婴、孤儿和艾滋病病毒感染儿童纳入了国家孤儿保障外，其他困境儿童主要通过低保、临时救助等方式保障，有的还尚未纳入保障。二是医疗、教育保障有待加强。尤其是残疾儿童的医疗、康复和特殊教育。三是监护存在困境。法定抚养人无力抚养儿童等困境儿童不仅是生活困难的问题，相当一部分缺乏有效家庭监护，基本人身安全面临风险。这是困境儿童这个文件回应的问题。

另一个层面是回应了保障工作面临的问题，一是基层工作力量薄弱，政策落实难。大家都知道困境儿童需要做的事很多，乡镇（街道）和社区直接面向儿童及其家庭，承担着摸底排查、动态管理、补贴发放、探访巡查、监护监督、关爱帮扶、心理疏导等工作，但缺乏工作力量。二是工作机制有待健全。尚未建立系统化、制度化工作机制，部门联动反应和协作配合机制有待加强。三是社会力量参与不足。对社会组织、志愿者、专业社会工作者等社会力量的引导、支持不足，行政资源与社会力量的衔接有待加强。整个《意见》坚持问题导向，对上述问题都提出了相应的措施。

[李保俊]由于时间关系，今天的提问就到这里，有一些没有得到提问机会的记者如果有什么问题随时和民政部新闻办联系，我们尽量协调，满足大家的采访需求。

民政部网站和政务微博对今天的发布会进行了全程的图文直播，敬请大家关注。感谢徐司长今天出席新闻发布会，也谢谢媒体朋友对困境儿童的关爱和对民政工作的支持。发布会到此结束。谢谢大家！