发展改革委：以国家战略为指引 推动我国铁路网络的升级换代

铁路运输能力大、单耗低、受气候影响小，既是国家重要的基础设施，也是国民经济运行的大动脉。建国以来，我国铁路运输业有了长足发展，营业里程从建国初期的2万多公里发展到2015年底的12万余公里，包括近2万公里的高速铁路；为国家的经济发展做出了巨大贡献。不过，我国作为一个幅员与人口大国，客货运输需求规模庞大，供给与需求的矛盾还没有得到根本性的改变，具体体现在铁路运输在繁忙干线（空间）、运输旺季（时间）、中西部地区（公平性）的铁路运输服务尚不能很好地满足社会与经济发展需求。最近，国家有关部门发布了新一版的“中长期铁路网规划”（以下简称《规划》），提出到2020年，铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里的建设目标；同时规划到2025年，铁路网规模达到17.5万公里左右，其中高速铁路3.8万公里左右。

一、从铁路运输发展需求出发，提高我国综合交通体系发展水平

铁路运输发展的历史表明，铁路在中长距离客货运输以及大宗货物运输领域具有不可替代的优势，是大容量运输的重要手段。我国铁路运输设施的总体水平与一些经济较发达的国家相比并不算高。例如，从铁路网密度看，2015年我国按面积计算的铁路网密度约为126.0km/万km2，低于美国的248.2、日本的530.5、德国的948.2、法国的544.5以及英国的674.6 km/万km2；而按人均计算的铁路网密度我国约为0.8km/万人，低于美国的7.4、日本的1.6、德国的4.1、法国的4.6以及英国的2.6 km/万人。

按照《规划》提出的我国2025年规划指标，按面积与按人口的铁路网密度指标将分别达到182 km/万km2与1.25 km/万人，分别接近发达国家中的面积大国美国与人口密度大国日本的水平，但均未超过上述国家目前的水平。

尽管如此，《规划》提出的2020与2025年铁路网规划目标，将显著改善我国综合交通体系的供给水平；尤其是2020年3万公里、2025年3.8万公里的高速铁路网规划，将极大地提升我国区域间快速运输的能力与服务水平，有利于加速我国大国、强国地位的形成，推动中华民族的伟大复兴。

二、完善国家快、普速运输体系，支撑新时期国家经济建设与发展

铁路是国家最重要的基础设施，有力地支撑着我国社会与经济的运行与发展。《规划》方案分高速、普速两个层面提出了以构筑“八纵八横” 主通道为内容的高速铁路网发展方案，以及以提高对扶贫脱贫、促进对外开放、强化国家安全等方面的支撑保障能力为目的的覆盖广泛、通边达海的普速铁路网发展方案。高速铁路网基本连接省会城市和其他50万人口以上大中城市，实现相邻大中城市间1～4小时交通圈，城市群内0.5～2小时交通圈；普速铁路连接20万人口以上城市、资源富集区、货物主要集散地、主要港口及口岸，基本覆盖县级以上行政区，形成便捷高效的铁路物流网络，提供覆盖广泛的铁路运输公共服务。

在目前我国的既有铁路网中，繁忙干线依然存在不少瓶颈路段。《规划》方案结合新线建设以及对既有铁路的扩能改造，将形成跨区域、多通路、便捷的区际大容量通道。在中西部地区，规划了旨在促进脱贫攻坚和国土开发铁路，可扩大中西部地区铁路网覆盖面。例如，通过完善进出西藏、新疆通道以及建设西南沿边铁路，形成了进出西藏、新疆、青海及四省藏区的便捷通道，可促进沿边地区的开发开放。在海运与铁路联运方面，以主要港口为重点，加强疏港型、园区型等支线铁路建设，有利于促进干支衔接、改善多式联运的港口集疏运系统。

总的来看，修编的《规划》方案以《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》及《全国主体功能区规划》等上位规划为指导，较好考虑了2025年国民经济建设与发展的需求，针对中西部地区铁路网络的不足，完善了路网布局与路网覆盖面，使区域布局更加均衡，解决了部分结构性矛盾；同时，《规划》方案强化了区域之间、国家重点发展的各城市群之间的快速、高效联系；《规划》方案涵盖了城际客运系统、现代物流、综合枢纽等环节的内容，注重多式联运以及各种交通方式的衔接与政策配套，具有较强的可操作性。

三、以国家“一带一路”战略为引导，提升经济发展辐射力

国家“一带一路”战略是习总书记2013年9月首次提出的重要倡议，顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，强调沿路带国家资源与经济的互补性，谋求建立互惠、互信的合作关系，促进各国经济的发展。“一带一路”战略涉及60余个海外国家与地区。国内涉及地区包括18个省，包括新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古等西北的6省，黑龙江、吉林、辽宁等东北3省，广西、云南、西藏等西南3省，沿海有上海、福建、广东、浙江、海南等5省以及内陆地区重庆直辖市。

目前我国的进出口贸易90%是经由海上运输完成的，陆地运输通道存在能力不足、联运组织不畅等问题。现有的亚欧大陆桥中，第一欧亚大陆桥(西伯利亚大陆桥) 的运行起步于1971年，以俄罗斯东部的符拉迪沃斯托克（海参崴）为起点，横穿西伯利亚大铁路，经莫斯科通向西欧各国，最后到荷兰鹿特丹港；途经俄罗斯、哈萨克斯坦、白俄罗斯、波兰、德国、荷兰6国，全长约13000km；是亚欧间运量最大的陆桥。

始于我国连云港的第二亚欧大陆桥经阿拉山口，入哈萨克斯坦，再经俄罗斯、白俄罗斯、波兰、德国，至荷兰鹿特丹港。全长约10900km，通向中国、中亚、西亚、东欧和西欧40多个国家和地区。虽然自1992年已开始运行，但由于涉及国家多，组织协调难度大，运量增长缓慢，近期中欧班列的运输对陆桥运输有所推动，但仍未改变市场格局。

目前正在形成的第三欧亚大陆桥以我国南部港口和东南亚诸港为起点，经印度、巴基斯坦、伊朗、土耳其、保加利亚、匈牙利等国，鹿特丹为终点。该陆桥国内段涉及广东沿海港口群，陆地通道包括由中国-尼泊尔铁路至加德满都，经南亚北部铁路、伊朗高原铁路、土耳其-波兰铁路、波兰-荷兰铁路，最终至鹿特丹港，横贯21国，全程15300千米；该路桥较经东南沿海通过马六甲海峡进入印度洋的海上行程要短3000km左右，有利于西藏、南亚旅游业的发展；同时可促进西藏、南亚与中国内陆、西欧、东盟的发展合作，经济和政治上均具有重要意义。

修编的《规划》方案较好地考虑了国家“一带一路”战略对铁路建设的需求。例如，在面向“一带一路”西北方向，通过乌鲁木齐、喀什为支点的相关线路建设，构建经中亚、西亚、南亚分别至欧洲、印度洋的国际大通道，经巴基斯坦形成我国通往印度洋的陆地通道。在西南地区，以昆明、南宁、拉萨为支点，构建经东南亚、南亚至印度洋的国际大通道，可加快中老泰马新、中缅泰马新通道的建设，有利于强化我国与东南亚各国的经济联系。在东南沿海，以大连、秦皇岛、天津、青岛、连云港、上海、宁波、福州、厦门、深圳、广州、湛江、海口等沿海城市及相关港口为支点，完善港口后方铁路集疏运体系，提升铁海联运陆桥通道的竞争力。

四、体现我国大国交通特色，更好满足国计民生需求

进入21世纪以来，我国铁路尤其是高速铁路发展迅速，极大地改善了我国中长距离客货运输的供给状况，高速铁路已经成为相关通道内中短距离小汽车出行以及中长距离民航运输的重要替代方案，为城乡居民出行提供了高质量的出行供给。2014年我国高速铁路营业里程约占全国铁路营业里程的14.2%，完成了全国铁路约37.5%的旅客发送量。

根据作者对既有高铁运行情况的调研，我国高速铁路的运营带来了三个显著的效果：一是高速铁路开通刺激了沿线城市的经济增长，使相关通道客货运输需求的增速发生显著变化，刺激或加快了运输需求的增长速度；其次，高速铁路的开通改善了相关通道内的交通结构，单耗大的道路与民航运输占比有所下降，能力大、排放低的铁路运输占比显著增加；第三，高速铁路客流的大部分来自相关通道内的诱发客流，来自民航、公路及小汽车的客流仅占小部分。

以2009年12月26日开通、全长1069公里的武广高铁为例，该线覆盖武汉、咸宁、长沙、岳阳、株洲、衡阳、郴州、广州、韶关等9城市。统计资料表明，武广高铁开通前，9城市人均GDP平均年增长率为10%；高铁开通后，GDP增长率增长至12.2%。武广客运通道客运量年增长率由未开通前的8.8%增长至47.3%。进一步分析表明，武广高铁客流的78.6%为新生客流及长途大巴、小汽车的转移客流；民航转移客流占高铁客流的3.8%，普速铁路转移客流占高铁客流的17.6%。由此可见，我国高铁客运量构成以诱发运量为主，其他交通方式转移运量为辅。

郑西高铁开通后，通道客流(含铁路、公路、民航)增速加快，年增速由开通前的3.8%增长至10.1%。2011年郑西高铁共发送680万人次，民航及公路旅客发送量较郑西高铁开通前的2008年有所下降，但既有线旅客发送量则继续保持增长趋势。系统分析表明，郑西高铁客流中89.4%为新生客流，10.6%为转移客流；其中，既有铁路转移客流约占6.8%，公路转移客流约占3.3%；民航转移约占0.47%（该流量绝对值为3.2万人次，占郑西两城间民航客流比例较高）。郑西高铁客流以诱增运量为主，对铁路既有线的分流作用并不明显。

温福铁路2009年开通前，与其平行的福昆公路(福州-昆明)机动车流量2007-2008年增速达52.4%；开通后的2008-2010年机动车日当量下降了45.5%；其中小汽车下降较为明显(降速达40%)；大客车变化趋势不明显，但也呈下降趋势（降速20%）。与福温铁路开通前(2008年)相比，2009-2011年通道旅客发送人数年平均增长率达94.1%。

可以看出，铁路尤其是高速铁路的发展显著改变了相关通道内综合交通的供给，有效提升了通道内客货运输的供给水平，对提高城乡居民的生活水平发挥了重要作用。本次修编《规划》针对2020及2025年社会经济的发展提出了能更好满足国计民生的铁路发展计划，将为下一阶段国民经济的可持续发展奠定坚实基础。

五、规划保障措施强调了方案的可实施性

本次修编《规划》还就深化铁路投融资机制与体制改革、培育壮大高铁经济、强化铁路人才科技支撑、健全铁路规划的实施机制、完善铁路建设项目环境影响评价等问题进行了具体的分析和研究。总的来看，我认为关于2020与2025年的这两个规划目标是基本合适的。这次铁路网规划修编，考虑了我国新时期经济与社会发展的新环境，即我国的经济总量有了较大水平提高、综合国力达到世界第二后对基础设施规模与质量的要求。保持经济与社会的可持续发展，需要强大的基础设施为支撑。例如，这次修编的高速铁路网络在原“四纵四横”主骨架基础上，提出了以“八纵八横”主通道为骨架、区域连接线衔接、城际铁路补充的高速铁路网，更加符合我国发展的实际需求。此外，这次修编较好地兼顾了中西部社会与经济发展对铁路网络建设的需求，有利于促进西部地区的发展，推进与东部地区的互联互通，现实上看也与中央的“一带一路”战略一脉相称；2020年15万公里、2025年17.5万公里的发展规划，从国力上看也是可行的，具有良好的可操作性。（北京交通大学教授 毛保华）