旅游局局长：务实推进全域旅游

务实推进全域旅游
——在第二届全国全域旅游推进会上的讲话
（2016年9月10日，宁夏中卫）
李金早

同志们：

2016年中美旅游高层对话和第二届全国全域旅游推进会两大盛会这几天相继在美丽的宁夏召开。昨天我们成功地在银川举行了中美旅游高层对话，这是历届规模最大的一次。讨论的内容、涉及的范围都有了新的拓展。中美旅游同行的交流更加顺畅，既有业务上的交流也有情感上的增进。当时酝酿到宁夏举办时，我还没有多大底，因为去年在美国加州洛杉矶举办时，美国旅游界给予了很高的重视，精心准备，从讨论议题设置到现场的考察、观摩都作了大量的准备，给了我们很大惊喜，我想在中国举办能不能超过美国，还有疑问。这次在宁夏我最初也不知道能打多少分，直到昨天下午特别是晚上的几场活动后，让我们如释重负，且有惊喜。全体与会代表与两万多名银川市民一起欣赏旅游节目，场面十分宏大，自然流畅，特别是空中表演、水上项目，让美国同行看到了中国旅游的影响力，看到了中国旅游与人民群众息息相关，非常令人震撼。我国旅游战略就是要把人民群众放在最重要的位置，每一位公民都是旅游的参与者、受益者，也是旅游的推广者，这在昨天的活动中表现得淋漓尽致。同时，我们所推进的厕所革命、“旅游+”、全域旅游等话题都得到了美方同行的积极回应。

宁夏党委政府高度重视，把这两大盛会作为对宁夏旅游发展的一次检阅，刚才宁夏的书记在讲话中展示了宁夏党委政府对旅游业发展的深刻理解和宏伟规划，以及相当扎实的政策举措。今天上午，大家在中卫进行了现场考察学习，对中卫旅游“1+3+X”的综合管理体制有了深刻感受。看来我们把两个会都放到宁夏召开，起到了现场会的作用。

今年7月18-20日，习近平总书记在考察宁夏时指出，“宁夏发展全域旅游路子是对的，要坚持走下去”。这既是对宁夏的肯定，更是对全国全域旅游工作的肯定，这也是我们为什么把第二次全国全域旅游推进会放在宁夏召开的重要原因。今天的会议就是要认真贯彻落实习近平总书记关于全域旅游的讲话精神，进一步吹响全域旅游的号角，把全域旅游的旗子举得更高！

距我们上次在浙江桐庐召开第一次全域旅游推进会只有短短四个月时间。同一个主题的推进会，为什么要在这么短时间内连续举行？一方面反映我们的工作推进力度。另一方面说明全域旅游正形成不可阻挡之势，各地的工作亮点纷呈，全国形势喜人，我们要顺势而为。

那么，全域旅游究竟是什么，具体要达到什么目的，怎么来做？我想还是要回到《全域旅游大有可为》，这是在深入调查研究的基础上形成的，我们先后到东部、中部、西部地区，深入到城市、景区以及山村、渔村、乡村进行调研。全域旅游是按照习近平总书记提出的五大发展理念，系统总结中国旅游30多年来的发展实践，分析未来35年乃至更长时间中国旅游发展的大趋势所作出的战略选择。大家都知道，以小平同志黄山讲话为标志，1979年中国旅游开始起步。虽然我们与欧美国家相比晚了100-150年，但是我们发展很快，短短30多年，从无到有，从小到大，旅游从部分人的奢侈品转变为大众旅游消费。我国已经发展成为世界最大的旅游出行国家，去年国内游超过40亿人次；形成世界最大的出境游市场，去年达到1.2亿人次，今年这个速度还在提升。回顾我国30多年的旅游发展历程，主要是以景点景区建设和宾馆饭店建设为主，我们可以把它概括为景点旅游模式，这种模式发挥的历史性作用功不可没。但是，面临大众旅游时代，它已经不能适应当前及未来发展需要，这是事实。许多地方的旅游结构表明：景点景区旅游人数逐年下降，非景点景区旅游人数逐年上升。像江浙沪这样的发达地区，非景点景区旅游人数占到65%以上，其他地方也有类似情况。在新的格局下，如果我们不顺势转变思路、创新观念，还是停留在景点景区的阶段，就适应不了新时代的要求。所以必须要转变，这具有历史发展的必然，也是旅游业发展的客观要求。从景点旅游模式向全域旅游模式转变，是发展理念的创新，这一创新以习近平总书记提出的五大发展理念为指导，是发展模式的变革、发展路径的转变、发展格局的扩大、发展品质的升华。这不仅是说旅游要由点到面，由小到大，更大的格局是旅游要跟各行各业进行融合，旅游要从部门的推动走向党委政府统筹。同时，还要实现发展品质的升华，提升我们旅游发展品质乃至整个经济社会品质。更重要的是，通过旅游不仅使经济收入增加了，人民的文明素质也得到提升。许多过去通过运动和宣传、教育解决不好的问题，现在通过旅游解决了。就拿厕所习惯来说。为改变千百年来落后的如厕习惯，新中国成立以来开展了多次卫生运动并广泛宣传，虽然有所改变、有所提升，但客观讲没有发生根本性变化。我们在沂蒙山区调研时了解到，过去农村老百姓根本不习惯把厕所建在自己家屋子里，一般都是和猪圈、牛圈建在一起。而发展旅游后，为了把来自济南等地的城市游客吸引来，留下来，就必须把厕所建在自家屋子里，后来当地百姓也觉

得这样挺好。长期以来通过卫生运动和宣传教育解决不了的厕所习惯，通过旅游一下子自发解决了，这是市场的力量。类似的例子不胜枚举。所以说，旅游不仅带来经济发展，还能够促进社会进步，文明提升。

全域旅游的内容很丰富，如何准确把握？简单来讲，就是要瞄准“九大转变”，致力“十大突破”，避免“八个误区”。

一、瞄准“九大转变”，这是目标

一是从单一景点景区建设和管理到综合目的地统筹发展转变。破除景点景区内外的体制壁垒和管理围墙，实行多规合一，实行公共服务一体化，旅游监管全覆盖，实现产品营销与目的地推广的有效结合。旅游基础设施和公共服务建设从景点景区拓展到全域。例如，要把在景点景区和城市开展的旅游厕所革命，拓展为景点景区内外、城乡一体推进的全面厕所革命。

二是从门票经济向产业经济转变。实行分类改革。实现门票经济向产业经济的转变。对门票经济要进行结构性分析，实事求是地处理。公益性的或以公益性为主的景区，要免费或者低价。完全市场开放的景区，当然还是要设置门票，还要有门票收入，否则，市场就无法启动和运行。但我们要注意遏制景点景区门票价格上涨过快势头，打击乱涨价和价格欺诈行为，从旅游过度依赖门票收入的阶段走出来。要致力开发旅游产品，降低门票收入在旅游总收入中的比重。

三是要从导游必须由旅行社委派的封闭式管理体制向导游依法自由有序流动的开放式管理转变。实现导游执业的法制化和市场化。我们召开了全国导游改革试点座谈会，一些地方的试点已经启动。

四是要从粗放低效旅游向精细高效旅游转变。加大供给侧结构性改革，增加有效供给，引导旅游需求，实现旅游供求的积极平衡。在很大程度上，全域旅游是旅游业贯彻落实供给侧结构性改革要求的一个重要抓手。为什么一到节假日我们的景区人满为患，还是供给不足，是供给结构有问题，所以我们必须进行改革。

五是要从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变。加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度，形成综合新产能。

六是从旅游企业单打独享到社会共建共享转变。充分调动各方发展旅游的积极性，以旅游为导向整合资源，强化企业社会责任，推动建立旅游发展共建共享机制。旅游企业要帮助景区周边群众开展旅游扶贫，扶贫任务完成了的，要带动周边群众开展旅游致富。

七是从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变。景区景点“民团式”管理模式是法治含量最低的一种治理模式，各景区标准不一，自由裁量权过大，同时法制约束力也低，因而难以适应全域旅游的新要求。我们必须过渡到适应全域旅游的综合法制治理机制。

八是要从部门行为向党政统筹推进转变。形成各部门联动的发展机制，形成综合产业综合抓的局面。

九是要从景点景区接待国际游客和狭隘的国际合作向全域接待国际游客、全方位、多层次国际交流合作转变。

“九大转变”最终是要实现从小旅游到大旅游的转变，从低效率旅游到高效率旅游的转变，由低品质旅游到高品质旅游的转变。

二、致力于“十大突破”，这是重点，也是路径

第一，在综合管理体制改革上要有突破。具体而言就是要建立综合管理体制，设立旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局（1+3），以及与交通等相关联的联合治理机制（1+3+X），这是景点旅游模式向全域旅游转变的第一大突破。如果这一突破没有，就谈不上全域旅游。我们每到一个地方调研，都与当地党政主要负责同志和主管同志就此交换意见，达成了广泛共识。好比三十多年前的撤地设市改革。广东率先把地区行署改为市。当时中西部很多地方的同志不太理解，觉得级别还是一样，无非是脱了草鞋换皮鞋。但十多年乃至于二十多年过去后，大家看到广东发展起来了，这才醒过来：原来是广东各地的管理体制、治理机制发生了变革。从地区行署到市，发展目标和指导思想完全不同。从过去对农村管理转变为对城市管理，从农民到市民，释放的信息就是要迈入城市化、工业化、信息化。中西部地区十多年以后才醒悟过来，这才赶紧撤地设市，脱草鞋换皮鞋。今天我们所推进的旅游综合体制改革，释放的是大力推动统筹治理信息，而不是部门毫无张力的治理机制。我们为什么要推动设立旅游警察、旅游法庭？因为在景点旅游的时代，把景点内部的秩序搞好就可以了。但在大众旅游旅游时代，65%的游客都在景点之外。这65%的游客间发生的纠纷，既是旅游纠纷，也是社会纠纷，化解这些纠纷，必须要将其从民团式管理纳入依法治国、依法治旅的框架下。也就是说，属于治安的问题，要由旅游警察来查处。属于纠纷调解类的问题，要由旅游巡回法庭处理。属于价格欺诈、欺行霸市等问题，要由工商旅游分局来查处。这个突破，方向是相当明晰的。今年5月，李克强总理在海南视察，在三亚的游客中心通过远程视频系统，与正在街头执勤的旅游警察互动，亲切慰问了他们。孟建柱书记和郭声琨国务委员今年在云南调研时，也专门视察了腾冲的旅游警察队伍，对他们予以肯定。最高人民法院周强院长对旅游法庭十分肯定。最高人民法院和国家旅游局联合发文要求各地结合实际建立旅游巡回法庭。工商总局对工商旅游分局非常支持。前不久哈尔滨出现了“天价鱼”，还有先前的青岛“天价虾”，都造成了较大影响。其实，任何城市任何地方，都不敢拍胸脯说，他那里不会发生“天价鱼”、“天价虾”问题，关键是有没有有效治理“天价鱼”、“天价虾”的一套机制。比如，上世纪四十年代前，肺结核难以治愈，就像今天的癌症一样，往往会丢了性命。直到1928年发现青霉素，继而用于临床医疗以后，肺结核就是可治之症了。所以说，问题不是得不得肺结核，而是有没有治疗

肺结核的药。“天价鱼”、“天价虾”今后还会出现的，这将不再是新闻，能成为新闻的将是治理机制缺失，要受到社会批评的也是治理机制的缺失。今后再出现“天价鱼”、“天价虾”类似事情，就看有没有一支治理“天价鱼”、“天价虾”的执法队伍。旅游警察做得好，旅游法庭得力，工商旅游队伍依法作为，就能有效解决问题。今后再出现这样的事情，希望新闻媒体要看事情的本质，看这个地方有没有依法有效的治理机制，有没有这个青霉素。全域旅游第一大突破就是管理体制的突破，没有这一突破，其他都无从谈起。

第二，在多规合一上要有突破。要以旅游为重要引领，实行多规合一。在这里，我想说明的是，我们不要讲过头话，许多同志讲旅游牵头，这不合适。既然是多规合一，那么每一个规划都很重要，比如环保、土地、建设，还有卫生等等，不存在排他性、唯一性。我们要主动会同发改、国土、环保、建设、卫生等部门，以旅游为重要引领之一，与其他重要引领协同，实现多规合一，这是全域旅游发展的需要，更是经济社会全面协调发展的需要。景点旅游模式没有全面的要求，然而在全域旅游的情况下，水利不再仅仅是具备防洪、排涝、灌溉等功能，还应兼有旅游的功能；交通，不仅要考虑物流，还要考虑景区的通达性和公路、铁路沿线的景观性、观赏性。新农村建设，在景点旅游的情况下是不考虑民居建得怎么样的。可是全域旅游下，我们的民居，老百姓的房子，本身就是旅游要素之一。这就要对民居的规划建设提出要求，同时不光是规划制定阶段，规划实施也要以旅游为重要引领之一。

第三，在以厕所革命为代表的公共服务供给侧改革方面要有突破。在全域旅游下，不仅仅是景点景区的厕所要革命，而是全域所有的厕所都要革命。还有公共服务设施，如游客集散中心，游客紧急救助设施等等。厕所革命这件事大家不要小看，去年4月，习总书记专门作了大段重要批示。现在各省都动起来了。我国的厕所革命越来越具有国际影响。我最近刚从丹麦出访回来，当地一位华侨导游反映，前些年带一批丹麦的小孩子到中国旅游，这些孩子最痛苦不堪的就是上厕所，因为他们从小到大就没有上过蹲厕，而我们景区的厕所没有坐便器，导游只好到街上去帮孩子们买老人用的镂空坐凳给孩子们用。本来是想让丹麦小孩看看中国日新月异的变化，结果不来还好一点，一来还没办法跟人家解释。说再多的中国好、中国美，一下子就苍白无力了，一上厕所就露陷了。这些还只是在景点景区内发生的事，可见在全域旅游的情况下，厕所革命更加迫切。

第四，在“旅游+”上要有突破。旅游要与其他行业、产业融合，而且要深度融合。旅游是无边界的产业，还找不出哪一个产业不能够跟旅游融合的。“旅游+”前景广阔，通过旅游和其他产业相+，实现1+1>2，并且能催生产业新业态。最近我们到大庆去考察，他们讲“以油兴市”，我说今后要加上“以游兴市”。今年我们将召开工业旅游现场会议。有些地方的工业旅游搞得好，很有特色，值得借鉴。我曾考察国外的一家巧克力工厂旅游项目，它把巧克力的原料可可豆是怎么播种、后来怎么生长、怎么加工的，一整套展示出来，同时把可可豆到巧克力的生产线展示出来，然后再卖巧克力。不管是世界上哪一个国家的游客，填一个购物单子，就能邮寄回去。工厂本身就建成了一个景区，其旅游收入大大超过了巧克力传统销售渠道的收入。这是工业旅游促进工业发展的典型例子。这方面可以举的例子很多，如林业旅游、农业旅游、商务旅游、研学旅游、体育健身旅游等。总之，发展全域旅游，旅游+要有突破。

第五，在旅游扶贫上要有突破。党中央、国务院向全国人民、向全世界宣布，我们要向贫困宣战，“十三五”期间，要实现全部贫困人口脱贫。我们旅游主动承担“十三五”期间全国贫困人口脱贫的17%-20%任务。实际工作中很多省市超过了这一比例。因为恰恰贫困的地方，往往山水保持得比较好，过去交通不方便，留住了绿水青山，今天通过旅游使它成为金山银山。旅游扶贫是最具有尊严的扶贫，让贫困人口、贫困民众通过自己的劳动来改变贫困状况。旅游扶贫还是返贫率低的扶贫方式，具有可持续发展的特征。

第六，在旅游富民上要有突破。扶贫任务解决了以后，当然是要在旅游富民上有突破。如浙江、江苏、广东等沿海发达地区，按照国家的标准，已经完成了扶贫任务，乡村旅游很重要的任务，就是让农民通过旅游致富，像浙江的杭州、湖州等都有很成功的案例。旅游扶贫也好，旅游富民也罢，这都是景点旅游模式下解决不了的问题，而恰恰是全域旅游发展的必然要求，也只有发展全域旅游才能有效解决。共建共享是全域旅游的重要精神。

第七，在文明旅游上要有突破。逐步减少，乃至于最终消除长期困扰我国旅游的不文明行为，是一项长期而艰巨的任务。我们现在建立的游客不文明行为黑名单制度，总体效果是好的，还要不断完善，继续推进。这需要大家一起重视，协同发力，省、市、县都要动起来。抓好文明旅游，需要党委政府的重视和领导，需要发挥群众优势。希望各地能够出台一些适合本地的、行之有效的好招、高招，创造更多经验，不断提升当地居民和游客的文明旅游水平。

第八，在市场监管上要有突破。要探索行之有效的旅游市场监管路子。长期以来，这条路子没有找到，还很迷茫。有的地方，一些导游变成导购，现在虽然有所收敛，但是还没有绝迹。景点景区监管方面，去年我们对5A级景区进行了整治，对山海关5A级景区进行摘牌。今年又摘了2家，湖南长沙的橘子洲景区和重庆的神龙峡景区。这只是个序幕，今年要求各省区市对A级景区开展自查自纠，明年国家旅游局要分批进行检查、督查。整治的重点在全国旅游工作研讨班上我们已讲过，希望大家高度重视。对被摘牌和警告的，明年开始还要加大问责力度。最近值得表扬的是湖南，橘子洲5A景区被摘牌后，长沙市委很重视，立即采取了整改措施。山海关景区5A被摘牌后，河北省也很重视，进行了问责，整改工作很有效。希望各地抓紧自查自纠。

第九，在旅游数据方面要有突破。不光在国家层面，在省市层面，也应把旅游数据搞清楚，把家底弄明白。国家旅游局在去年10月份成立了国家旅游数据中心，现在河南率先在省级层面成立了旅游数据中心，还有一些省在积极筹备。毛主席说过“没有调查就没有发言权”。当今世界，没有数据也是没有发言权的。旅游发展得再好再大，没有数据就说不清楚。现在，我们的很多数据要靠国外的数据和国际组织的测算来支撑。我们要抓紧结束全国旅游数据体系缺失的历史。各地要把数据中心建起来。

第十，在旅游外交上要有突破。从国家层面来说，我们要和其他国家进行单边和双边的合作。从地方层面来说，可以与其他国家的地方加强交流合作。最近四川承办的“熊猫走世界”德国柏林启动仪式就很成功。三亚与莫斯科开展的旅游警察国际交流非常活跃。这次中美旅游高层对话，有相当一部分也是我们的省区市与美国相应州在对接。这里要强调的是，地方开展国际合作与交流要遵守中央外事纪律，不能一拥而上，要系统地去做。与传统旅游大国、老牌旅游强国加强交流，对我们开拓眼界，学习经验、拓展市场都是很有好处的。

这里，还要澄清一个说法。有人说搞全域旅游，那是不要景点景区了？这是一个很奇怪的逻辑。相当于说，我们要办好大学，就不要小学、中学了，何等荒唐！我们发展全域旅游，从没说过不要景点景区旅游。30多年来，景点景区和宾馆饭店的建设是功不可没的，为中国旅游业从无到有、从小到大打下了坚实的基础，立下了汗马功劳，凝聚着几代人的心血。对这一成果，我们要充分尊重。现在探索新的模式不是否定过去，而是要在过去的基础上发展，要与时俱进。也正是有了前30多年景点旅游模式的积累，才使得我们今天有能力过渡到全域旅游。发展全域旅游，不仅不能放弃景点景区，而且要搞得更好，更科学、更成体系、更上品位。现在总体上说，景点景区不是搞多了，而是明显的供不应求。总之，景点景区一要继续增加，二要提升品质，突出特色，数量、品质一起上。

三、避免“八个误区”

全域旅游，如火如荼，方兴未艾，各地热情高涨，我们要为此鼓舞，为此加油，这是主旋律。但是与此同时，我们也有一些忧虑。在5月份的浙江桐庐现场会上，我讲了七点，后来又加了一点，归总为“八点忧虑”。今天我在这里同样想提一提，就是发展全域旅游要避免“八个误区”。

第一点，竭泽而渔、破坏环境。不顾实际情况和资源承载力，盲目开发、过度开发、掠夺式开发行为，是要坚决防止的。全域旅游要求更加科学合理地配置旅游资源，更加重视旅游发展与其他方面发展的有机互动，相得益彰，更加重视绿色发展，可持续发展。我们在推进全域旅游发展中，要始终牢记习总书记的重要论断：“绿水青山就是金山银山”。

第二，简单模仿，千城一面、千村一面、千景一面。我们中国有这么多城市，但从一个城市飞到另一个城市一看好像还是在原地，因为每个城市长得都差不多。城市规划建设这个教训是值得我们引以为鉴的。最近有位企业家讲得很好，旅游投资是最长寿的投资。如长城是2000多年前的投资，到现在还在产生旅游效益，再过2000年还能继续产生效益。没有哪个工业产品能保持2000年之久的收益。这也说明大家对旅游投资的信心。但与此同时，我们也要提醒业界，不要饥不择食，搞简单复制，弄得千景一面。

第三，粗暴克隆，低劣伪造。这个问题比简单模仿更可怕。旅游发展要突出自己的特色，深挖自己的资源优势，要把旅游发展紧紧和地域特色、文化特色、资源特色等诸多要素相结合，开发出真正有内涵、有特点的旅游产品，而不是脱离当地实际粗暴地克隆、甚至低劣地伪造，弄出一批“假大空”的东西。

第四点，短期行为、盲目涨价。特别是我们发展乡村旅游要注意，本来物美价廉是乡村旅游的一个优势，如果盲目涨价，势必把自己的优势搞丢了。要注意在引导上，不要把各种过度市场论的错误观念向农民灌输，把本来很朴素的乡村旅游特点都搞没了。如果还有的地方任性而为，随意涨价，实际上是目光短浅，自毁长城。

第五点，不择手段，不顾尊严，低俗媚客。拿一些低俗的东西作为噱头来吸引游客，这样的做法，旅游既不会长久，也不会得到广大游客的认可。

第六，运动式、跟风式一哄而起和大拆大建。我们要学习桐庐的经验。在桐庐现场考察的时候，大家可以发现乡村把卫生等环境规整好，就已经很好了，很朴素自然，充满乡土气息。

第七点，重推介、轻基础，重形式、轻内容。很多地方在旅游推介上下了很大的力气，可是在旅游基础方面，相对来说就比较薄弱。

第八点，在全域旅游改革中换汤不换药，换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念。截止到这个月底，全国有18个省区市启动了旅游综合管理体制改革，到今年年底有望突破20个省区市。但是我们希望，随着牌子的变化，体制机制也要跟着变化,机构和思路跟着变化。特别是要按照习总书记提出的五大发展理念，切实推进从景点旅游转向全域旅游。

同志们，全域旅游得到了中央领导的充分肯定、大力支持和社会的积极响应，这是我们的工作基础和保障。全域旅游同时也得到了国际社会的广泛关注。在今年5月19日由中国政府和联合国世界旅游组织共同主办的首届世界旅游发展大会上，与会代表对我们提出的“旅游促进扶贫，旅游促进和平，旅游促进发展”议题进行了热烈讨论。昨天我们跟美方交流的时候，美方对我们推进的全域旅游也十分关注。一定要看到我们今天所做的工作，是惠及人民群众和促进经济社会发展的有益事业。我们肩上的担子很重，责任很大，使命光荣。有党中央、国务院的高度重视，有人民群众的热情参与，有国内外业界的支持，我们应该更有信心把事情做好，把我们现阶段全域旅游发展好。