积极稳妥降低企业杠杆率
夯实经济持续健康发展基础

近日，国务院正式公布了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（以下简称《意见》）及其附件《关于市场化银行债权转股权的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是我国防范和化解企业债务风险的一个重要文件，是推进供给侧结构性改革，增强经济中长期发展韧性的一项重要举措。

降低企业杠杆率具有重要意义

我国经济杠杆率尤其是企业杠杆率是一段时间以来各方关注的焦点。根据中国社会科学院和国际清算银行等机构估算，2015年底我国经济整体杠杆率在250%左右，在世界主要经济体当中属于中等水平。但我国企业部门杠杆率水平明显偏高，上述机构估算在130%到170%之间，超出了多数主要经济体。我国企业杠杆率水平偏高有储蓄率高、间接融资比重高等特殊国情因素，债务风险总体可控。但高杠杆所蕴含的风险因素也不容忽视。从国际经验看，高杠杆水平上杠杆率进一步攀升与爆发金融风险有较强关系，历史上发生金融危机的国家大多都经历过一个快速加杠杆的过程。从国内情况看，近年来，由于企业杠杆率高企，债务规模增长过快，债务负担沉重。在国际经济环境更趋复杂、我国经济下行压力仍然较大的背景下，一些企业经营困难加剧， 一定程度上导致债务风险上升，并存在沿债务链、担保链和产业链蔓延的风险隐患。

为此，必须未雨绸缪，根据底线思维，主动作为，缓释风险，而不能坐视风险不断累积扩大。党中央、国务院高度重视债务风险问题，从战略高度对降低企业杠杆率相关工作作出了决策部署，把去杠杆列为供给侧结构性改革的五大任务之一，《意见》的出台表明去杠杆工作进入了实质实施阶段。在当前形势下，针对有需求且符合条件的企业开展降杠杆，可以有效增强企业资本实力，防范企业债务风险；有利于帮助优质企业降本增效、增强竞争力，推动优胜劣汰；有利于实现企业股权多元化，促进企业改组改制，完善现代企业制度；有利于加快多层次资本市场建设，提高直接融资比重，优化融资结构，是稳增长、促改革、调结构和防风险的重要结合点。

适应新形势要求以市场化法治化方式稳妥有序推进降杠杆

降杠杆必须坚持市场化法治化。当前，我国已建立起了社会主义市场经济体制，所有制结构更加多元化，银行、企业均为利益独立的市场主体，相互之间不再是计划经济时期“左兜右兜”的关系，客观上不允许再采取以往使用过的行政性、政策性方式降杠杆。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，十八届四中全会提出要全面推进依法治国，这要求降杠杆和其他经济工作一样必须采用市场化法治化方式。另一方面，当前我国也具备开展市场化法治化降杠杆的较好条件，公司法、证券法、企业破产法、公司注册资本登记管理规定等法律法规已较为完备，银行、金融资产管理公司和企业治理结构更加完善，资本市场更加成熟，在资产处置、企业重组和资本市场业务方面积累了丰富经验。因此，《意见》和《指导意见》确立了以市场化法治化方式降杠杆、债转股的原则，就是由市场主体依据自身需求，依法依规自主协商开展或参与相关活动和交易。以降杠杆多种途径之一的债转股为例，《指导意见》提出债转股所涉及的转股企业、债权范围、转股定价、实施机构、股权管理和退出等都是由市场主体自主协商确定，债转股过程所需资金也主要是市场化方式筹集，市场主体自担风险、自享收益，政府不承担损失的兜底责任，不干预债转股具体事务，这些都与上世纪90年代末上一轮政策性债转股有着本质不同。

降杠杆需要分类施策、循序渐进。我国经济发展进入新常态，出现了行业分化趋势，不同行业的增长态势与杠杆特征不尽相同。目前，高杠杆企业主要集中在原材料、电力煤炭能源、重化工、钢铁、有色、公路铁路等行业，而制药、皮革制品、食品饮料等轻工业和医药、生物、消费、科技、互联网等新动能行业的高杠杆问题并不突出。因而，《意见》提出去杠杆要分类施策，因企施策，有扶有控，不搞一刀切。对高杠杆企业要采取措施降杠杆，对杠杆率不高的企业、高成长性企业要尊重经济规律按自身需求确定合理的杠杆水平。同时，降杠杆也要循序渐进，要认识到杠杆上得过快有风险，去得过快也可能带来新的风险。企业杠杆率的下降需要一个过程和一定时间，这是由客观规律决定的，切不可操之过急、急于求成。《意见》强调要稳妥有序开展降杠杆工作，把握好稳增长、调结构、防风险的关系，注意防范和化解降杠杆过程中可能出现的各类风险。

降杠杆需要综合施策、协同推进。我国企业高杠杆形成的原因较为复杂，既有体制机制性问题，也有经济发展环境与条件变化因素；既有经济结构性问题，也有周期性因素，因而需要针对不同成因综合施策，提高政策的有效性。为此，《意见》提出兼并重组、完善现代企业制度强化自我约束、盘活存量资产、优化债务结构、有序开展市场化银行债权转股权、依法破产、发展股权融资等七大降低企业杠杆率途径，这些措施既有制度性建设的长效机制，也有短期可见实效的实招硬招，对高杠杆风险既有防范也有化解，体现了立足当前、着眼长远的考虑。同时，《意见》还注重将降杠杆与企业改组改制、降低实体经济企业成本、化解过剩产能、促进企业转型升级等工作有机结合，协同推进。

激励与约束并举规范引导降杠杆

降杠杆过程涉及债权人、股东、投资者、企业职工等多方面主体，利益关系复杂，交易环节多，协商难度大，推动起来有一定的困难，也存在发生逃废债、逆向选择等道德风险和出现违法违规行为的可能。为积极稳妥推动降杠杆工作的实施，有必要制定相应的激励性措施，提高各方参与降杠杆的积极性，同时也必须对可能出现的道德风险、违法违规和不适当行为做出约束性安排，保证降杠杆工作规范有序开展。

激励性措施方面，《意见》和《指导意见》提出的措施重在营造良好的政策环境。通过落实并完善相关税收政策，减轻企业降杠杆过程中的税收负担，并根据需要采取适当财政支持方式进一步激励引导降杠杆；通过提出鼓励债转股对象企业类型，加强正向引导；通过拓宽不良资产市场转让渠道、推动银行不良资产证券化、多渠道补充银行资本等方式提高银行参与企业降杠杆的能力；通过完善减轻企业负担配套政策，为降杠杆企业轻装上阵创造更为有利的条件；通过落实产业转型升级和化解过剩产能配套支持措施，为降杠杆企业发展提供更为良好的产业与市场环境；通过支持企业职工稳岗和分流安置，减轻降杠杆对社会稳定的影响。

约束性措施方面，《意见》和《指导意见》提出的措施重在建立有效的外部约束机制。通过对相关单位及个人建立信用记录并纳入全国信用信息共享平台、构建参与各方失信行为联合惩戒机制、依法严格追究恶意逃废债和国有资产流失等违法单位及相关人员的责任来加强市场主体的信用约束；禁止僵尸企业、恶意逃废债企业、债权债务关系不明晰企业、助长过剩产能扩张和增加库存企业等四类企业债转股，有效防范道德风险；规范债转股企业和股东资产处置行为，严格禁止债转股企业任何股东特别是大股东掏空企业资产、随意占用和挪用企业财产等侵害其他股东权益的行为，防范债转股企业和实施机构可能存在的损害中小股东利益的不正当利益输送行为；通过依法建立合格个人投资者识别风险和自担风险的信用承诺制度来健全投资者适当性管理制度，防止不合格个人投资者投资降杠杆相关金融产品和超出能力承担风险。

去杠杆是我国经济发展进入新常态后必须过的坎、爬的坡，《意见》和《指导意见》的出台为去杠杆工作明确了方向、原则和途径。下一步要抓好文件的贯彻落实，促进去杠杆工作取得积极进展，为中国经济强身健体、实现长期持续健康发展奠定坚实基础。（国家发展改革委经济研究所 李世刚 梁志兵 ）