云南：出台实施意见推进防灾减灾救灾体制机制改革

中共云南省委 云南省人民政府
关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见
（2017年10月31日）

为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》精神，进一步做好防灾减灾救灾工作，结合我省实际，现就推进防灾减灾救灾体制机制改革提出如下实施意见。

一、总体要求

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，正确处理人与自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，为建设民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，决胜全面建成小康社会提供重要保障。

二、落实属地管理体制

省委、省政府统筹全省防灾减灾救灾工作，整合各方资源，建立健全综合防灾减灾救灾体系，加强重大防灾工程、监测预警预报、科技减灾、巨灾应对等能力建设。州（市）、县（市、区）党委、政府履行防灾减灾、应急救灾、恢复重建主体责任，将防灾减灾救灾纳入国民经济和社会发展总体规划；加大防灾减灾投入，加强综合防灾减灾能力建设。对达到启动省级I级、II级救灾应急响应等级的自然灾害，在省委、省政府领导下，省减灾委员会发挥统筹指导和综合协调作用，受灾州（市）、县（市、区）党委、政府在灾害应对中履行主体责任。对达到启动省级III级及以下救灾应急响应等级的自然灾害，在省级有关部门指导下，受灾州（市）、县（市、区）党委、政府根据本区域的有关预案开展防灾减灾救灾各项工作。

三、建立综合减灾体制

（一）加强统筹协调。加强各种自然灾害管理全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协调。完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制，省、州（市）、县三级政府要建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构，统筹防灾减灾救灾工作。充分发挥省减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用，建立与防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等机构之间的工作协同制度，健全工作规程。强化省减灾委员会办公室在灾情信息管理、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育、国际交流合作等方面的工作职能和能力建设。充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署和应急指挥作用。充分发挥省级有关部门和军队、武警部队在监测预警、能力建设、应急保障、抢险救援、医疗防疫、恢复重建、社会动员等方面的职能作用。充分发挥省减灾委员会专家委员会在决策咨询、灾害评估、风险防控、政策研究、防灾减灾宣传教育等方面的作用。

（二）推进信息共享。规范自然灾害损失综合评估工作流程，建立完善灾害损失评估的联动和共享机制，提升灾情统计核查、报送与服务能力。进一步完善各部门专业指挥系统和应急平台。建设纵向连接国家部委和省、州（市）、县（市、区），横向对接政府应急办、民政、国土资源、地震、气象、水利、交通运输、测绘地理信息、消防、人防、住房城乡建设、卫生计生、安全监管等部门，以自然灾害大数据库为核心的标准统一、接口完善的灾害管理综合信息平台。统一平台建设技术规范、数据标准，实现互联互通、数据共享，形成全要素数据资源体系。各地区各相关部门要密切配合，凡财政投入建设的涉灾相关数据，均应与综合信息平台共享。

四、完善灾前预防机制

（一）加强灾害风险防范。加强省、州（市）、县、乡、村各级风险调查与评估能力建设。各级政府要加强灾害风险评估、隐患排查治理，摸清本辖区内灾害风险分布情况，合理规划，采取工程和非工程性应对措施。加快各类灾害地面监测站网和民用空间基础设施建设，提升地震、地质、气象、水利、农业、林业等部门监测预警预报与风险评估能力水平。省级开展以“一带一路”重大基础设施规划区、新型城镇化发展人口密集区为重点的自然灾害危险源的调查、观测、探测和排查。州（市）、县（市、区）按照国家统一安排开展自然灾害综合风险与防灾减灾能力调查评估试点示范工作。

（二）强化预警信息发布。建立健全灾害预警信息发布制度，明确发布流程和责任权限。充分发挥省突发事件预警信息发布系统作用，加快州（市）、县（市、区）突发事件预警信息发布系统建设，统一各部门灾害预警信息发布出口。充分利用各类传播渠道，建立重大灾害预警信息全网发布机制，通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人，有效解决信息发布“最后一公里”问题。与国家应急广播系统衔接，加快建设全省城市和乡村应急广播系统，推进各级应急广播系统与突发事件预警信息发布系统协同建设。完善重特大自然灾害信息发布制度，拓宽信息发布渠道，确保公众知情权。规范灾害现场应急处置新闻发布，视情设立临时新闻中心，统一对外发布灾情。完善社会舆情应对机制，各有关部门协调联动，提高社会舆情引导能力。

（三）提高群众自救互救能力。进一步完善政府部门、社会力量、新闻媒体合作开展防灾减灾宣传教育工作机制，推进防灾减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭。建立防灾减灾救灾教育长效机制，将防灾减灾纳入国民教育体系，实现在校学生全面普及。加大基层应急救援人员培训力度，提升应急响应能力，确保灾后第一时间发挥作用。开发具有我省民族文化特色、针对不同社会群体的防灾减灾科普读物、教材、影视动漫、游戏等宣传教育产品，充分发挥微博、微信、手机客户端等新媒体的作用。推进科普宣传教育基地、网络虚拟教育平台、数字图书馆、灾害遗址纪念馆、主题公园等各类宣传平台建设。充分利用“防灾减灾日”“国际减灾日”等节点开展形式多样的宣传教育活动。深入开展综合减灾示范县和示范社区创建活动，定期开展社区防灾减灾宣传教育活动，组织开展居民应急救护技能培训和逃生避险演练，鼓励支持以家庭为单元储备救灾应急物资，提升公众应急避险和自救互救能力。

五、完善应急处置机制

（一）完善军地协同机制。出台《云南省军地合作防灾减灾救灾工作规程》，明确需求对接、兵力使用的程序方法。建立请求军队和武警部队参与抢险救灾工作制度，明确工作程序，细化任务分工。完善军地间灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。建立军队、武警部队和消防、医疗、红十字会、社会救援力量应急联动、军地协调、统一分配和指派机制。完善军地联合保障机制，提升军地应急救援协助水平。将驻滇武警部队有关抢险救援应急力量纳入云南省应急救援力量和组织指挥体系。

（二）提升应急处置能力。探索构建具有我省山地特色的应急救援体系。加强救灾应急专业力量建设，充实队伍，配置装备，强化培训。完善以军队、武警部队为突击力量，以公安消防等专业队伍为骨干力量，以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的灾害应急救援力量体系，组织军地联合演练。充分发挥直升飞机和无人机在复杂山地条件下开展灾情侦查、信息搜集、人员输送、物资投送、紧急医疗救援等方面的优势，打造平战结合、多方协同、全面覆盖、反应迅速的山区空中救援体系。加强灾害速评特别是地震灾害速评信息服务能力建设。充分利用测绘无人机、地理信息系统、遥感影像对比等进行灾情评估。优化区域应急救援力量配置，推进滇中、滇南、滇西区域应急救援协作。

（三）加强应急保障能力建设。进一步加强应急运输保通能力建设，提升道路抢修专业化水平。进一步加强应急通信保障能力建设，建立有线传输、无线传输、卫星传输等多种现代通信手段结合的备用或机动应急通信网络。进一步加强电力应急保通能力建设。加强应急装备设备的储备、管理和使用，优先为灾害风险高的地区配备应急装备设备。健全救灾物资储备体系，积极推进中央资金支持项目的建设，扩大储备库覆盖范围，优化储备布局。各级安排专项经费采购和管理救灾物资，完善储备类型，丰富物资储备种类，提高物资调配效率和资源统筹利用水平。加强应急运输保障体系建设，完善铁路、公路、水运、航空应急运力储备与调运机制。建立健全应急救援期社会物资、运输工具、设施装备等的征用和补偿机制。探索建立重大救灾装备租赁保障机制。加快紧急医学救援体系建设。

六、健全恢复重建工作机制

总结全省恢复重建成功经验和模式，建立统一协调的组织体系、科学系统的规划体系、全面细致的政策体系、务实高效的实施体系、完备严密的监管体系。强化落实“省级统筹、州市负责、县抓落实”工作机制。启动省级I级、II级救灾应急响应的，省政府组织有关部门编制恢复重建规划；启动省级III级救灾应急响应的，由州（市）政府编制恢复重建规划报省政府批准后组织实施；启动省级IV级救灾应急响应的，由县（市、区）政府编制恢复重建规划并组织实施。恢复重建规划编制要突出群众主体地位，有机结合恢复重建、民生改善、产业发展、新型城镇化、扶贫开发等工作，统筹做好政策支持、技术指导；充分考虑灾区实际和投资规模，确保规划项目落实。加强受灾群众心理援助工作，提高城乡住房、基础设施、公共服务设施、产业、生态环境、组织系统、社会关系等方面的恢复重建能力。充分调动受灾群众积极性，鼓励自力更生重建家园。有效对接社会资源，引导社会力量依法有序参与灾后恢复重建。完善民房工程质量四级监管体系，加大监管力度。建立健全规划实施督导评估制度，加强综合评估和跟踪问效。

七、完善社会力量参与机制

（一）健全社会力量参与机制。制定和完善社会力量参与防灾减灾救灾有关政策法规、行业标准、行为准则，引导和支持社会力量依法有序参与防灾减灾。搭建社会组织、社工组织、志愿者等社会力量参与救灾的协调服务和信息导向平台。制定出台社会力量参与救灾的人身保险、装备提供、业务培训、政府购买服务等支持措施。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系。鼓励和支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。加强救灾捐赠组织协调及管理，健全救灾需求信息发布与导向机制，开展救灾捐赠接收机构捐赠款物管理使用评估，强化救灾捐赠信息公开和社会监督。将灾害社会工作服务纳入灾害救援体系，发挥其在防灾减灾宣传教育、受灾群众危机介入、生活支持和社区关系修复服务、心理援助、情绪疏导、引导社会力量等方面的重要作用。

（二）发挥市场机制作用。完善应对灾害的金融支持体系，充分发挥保险等市场机制在防灾防损、风险管理、经济补偿等方面的积极作用，坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，进一步提高农业保险保障程度和覆盖面，扩大政策性农房地震保险试点范围。学习借鉴国内外巨灾保险经验，探索云南巨灾保险模式。支持保险机构与减灾部门合作，开展灾前防损工作。积极引入市场力量参与灾害治理，培育防灾减灾产业，发挥其在物资储备、预警预报、宣传教育、恢复重建、科技研发等领域的作用。

八、健全工程防灾减灾治理机制

（一）加快灾害治理重大工程建设步伐。加强水利水源、自然灾害隐患点工程治理、居民搬迁避让、农业防灾减灾基础设施、生态环境治理等防灾减灾骨干工程建设，提高自然灾害工程防御能力。继续实施以预防和处置地震灾害为重点的综合防灾减灾能力建设项目，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。充分利用学校、公园、广场、体育馆、人防设施、城市绿地等公共服务设施建设应急避难场所，实现每个县（市、区）至少建成1个I类应急避难场所。加快推进海绵城市建设，修复城市水生态，涵养水资源。加快城市排水防涝设施建设，补齐防汛抗旱减灾、城市防洪排涝短板，提升防洪排涝能力。

（二）提高建筑和公共基础设施抗灾能力。提高城镇规划中抗震防灾专项要求，构建具有良好防灾功能的城镇布局。继续实施公共基础设施安全加固工程，重点提升学校、医院等人员密集场所安全水平，提高重大建设工程和生命线工程的抗灾能力、设防水平。严格执行新一代地震动参数区划图的抗震设防标准，加强新建工程和抗震设防重大工程项目的地震安全性评价监管，开展城市活断层探测工作，控制不良地质地带工程建设。推动城镇老旧小区既有建筑抗震鉴定和加固改造工作。大力推广隔震减震等新技术。实施农村新建住房强制性设防标准和激励性导向政策，推广适应各地本土农村房屋特点的抗震建房技术，聚焦贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭4类重点对象，实施200万户农村整体性D级危房改造加固工程，重点加强设防烈度VII度以上农村危房改造。实施交通设施灾害防治工程，提升重大交通基础设施抗灾能力。

（三）加强工程建设监管。实行工程质量责任终身追究制度，确保防灾惠民工程发挥长久效益。建立工程绩效评价制度，引入第三方机构或通过减灾委员会专家委员会对防灾减灾工程建设进行全面绩效评估。

九、建立国际交流与区域合作机制

按照中央有关程序规定，加强防灾减灾区域与国际合作，以省减灾中心为依托建设南亚东南亚防灾减灾救灾服务中心；主动与越南、老挝、缅甸、泰国等周边国家开展灾害监测预警、信息共享、风险调查评估、应急救援、应急救助和恢复重建等方面的合作；推进南亚东南亚“一带一路”沿线国家和地区灾害风险评估与防范协作，建立面向南亚东南亚的国际救援机制，提升境外自然灾害国际援助应对水平，提高境外灾害影响境内的风险管控能力。加强与邻近省份的防灾减灾救灾合作。

十、保障措施

（一）强化法治保障。加强综合立法研究，贯彻综合防灾减灾思想，加快防汛抗旱、气象灾害防御、防震减灾、地质灾害治理、森林防火、通信管理、安全生产等方面防灾减灾救灾地方性法规和各类自然灾害专项应急预案、工作规程的修编工作，确保各类自然灾害救助工作依法、科学、有力、有序开展。协调实施《云南省综合防灾减灾规划（2016-2020年）》和各专项规划，确保规划项目建设任务与本实施意见措施整合、协同推进。

（二）加大资金投入。完善防灾减灾救灾资金多元投入机制，拓宽投入渠道，积极争取中央资金和项目，统筹各部门既有预算经费，支持防灾减灾救灾体制机制改革各项经费投入。省财政自2018年起，在安排预防和处置地震灾害能力建设10项重点工程专项资金的基础上，进一步加大投入实施综合防灾减灾能力建设项目。省、州（市）、县三级政府按照救灾资金分级负担原则，把自然灾害救助资金、救灾物资采购经费和自然灾害救助工作经费纳入年度财政预算，根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本等因素适时调整自然灾害救助政策和有关补助标准。各级财政继续支持开展灾害风险防范、风险调查与评估、基层减灾能力建设、巨灾保险、科普宣传教育等防灾减灾有关工作。鼓励社会力量和家庭、个人投入防灾减灾救灾工作。

（三）加强人才培养。加强防灾减灾救灾科学研究、工程技术、抢险救灾、行政管理、高校专业等方面的人才培养。强化基层灾害信息员、社会工作者、志愿者等队伍建设，扩充人才队伍数量，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，构建一支结构合理、素质优良、专业精湛的防灾减灾救灾人才队伍。

（四）强化组织实施。各级党委、政府要以高度的政治责任感和历史使命感，加大工作力度，结合实际制定具体实施方案，确保各项改革举措落到实处。要严格监督考核，对实施进度进行跟踪分析和督促检查，对推进防灾减灾救灾体制机制改革落实不力，造成重大损失或严重不良社会影响的，依纪依法追究有关当事人的责任。各地区各部门要强化责任落实，充分发挥主观能动性和创造性，积极探索，破解难题，积累经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革深入开展。