一、基本情况

    2004年8月12日至13日，第14号强台风“云娜”正面袭击浙江省。据中国气象局分析，这次台风是1956年以来登陆我国大陆强度最大的台风，具有风力强、降雨强度大、影响范围广、风暴增水高等特点，强降雨导致部分地区山洪暴发，发生滑坡、泥石流等灾害，使杭州、嘉兴、舟山、宁波、绍兴、衢州、金华、台州、温州、丽水等10个市、75个县（市、区）、756个乡（镇）不同程度受灾，其中台州、温州两市和宁波市南部受灾最为严重。据统计，受灾人口1299万人，因灾死亡179人、失踪9人，因灾伤病4000多人，一度被洪水围困44.4万人，紧急转移安置人口46.8万人；倒塌房屋6.4万间，损坏房屋18.4万间；黄岩、椒江、温岭、玉环等4个县（市、区）城区受淹；农作物受灾面积39.1万公顷，绝收面积6.9万公顷；交通、电力、通讯、水利等基础设施损毁严重；因灾直接经济损失181.3亿元。

    党中央、国务院对第14号台风应对工作十分关心。胡锦涛、温家宝、回良玉等中央领导同志多次作出重要批示。8月27日-29日，温家宝总理亲自到浙江视察灾情，对浙江抗灾救灾工作作出重要指示。8月13日，台风登陆第二天，国务院即派出工作组赶赴灾区，慰问灾民，指导抗灾救灾工作。浙江省委、省政府高度重视应对14号台风工作，多次召开电视电话会议，对应急工作作出部署，各级党政主要领导深入灾区，靠前指挥，保证了各项防台抗灾措施的落实。民政部、水利部、财政部及时下达资金6100万元，浙江省各级政府紧急安排救灾资金1.8亿元和价值1940万元的救灾物资。民政、水利、国土资源、渔业、交通、卫生等部门派出工作组赴重灾区协助抗灾救灾。驻浙解放军、武警官兵积极参与抢险救灾。

    在应对第14号台风过程中，各级政府及各有关部门在预案编制、预测预报、组织指挥、调度决策、群众转移、灾民安置、卫生防疫、灾后恢复等方面做了大量卓有成效的工作,有效地减轻了人员伤亡和财产损失。

    二、应急工作评估

    1.应急决策能力。在决策机制方面，在应对第14号台风过程中，省、市、县、乡都建立了由气象、海洋、民政、水利、国土资源等部门组成的应急决策指挥机构，实行统一领导，集体决策，政府主要领导担任指挥，全面负责应对工作。在决策时，尊重科学规律，发挥专家作用，汇聚集体智慧，组织各部门进行会商，为领导决策提供支持。

    在决策及时性方面，在应对过程各个阶段，中央有关部门和浙江省各级党委、政府都能根据气象预警信息及时作出决策。8月9日－10日，第14号台风尚处于热带风暴、强热带风暴的发展阶段，民政部、水利部、国土资源部等部门和浙江省根据气象预警信息，及时下发通知，要求各地密切关注台风动向，做好各项防御工作；8月11日－12日，台风生成到登陆阶段，浙江省各级党委、政府及时组织有关部门进行会商，研究台风路径，分析台风影响，在此基础上召开四次电视电话会议，对台风防御工作做出全面部署；8月12日－13日，台风登陆后的响应和恢复阶段，民政部、水利部等有关部门及时启动预案。浙江省委、省政府先后两次召开紧急电视电话会议，了解各地灾情和救灾工作情况，部署各项抢险救灾工作。在决策科学性方面，浙江省在预警、响应、恢复的不同阶段，根据台风发展规律和特点，分别采取“防、避、抢”的工作方针，做到早准备、早部署、早行动，把大量工作做在台风登陆前，有效地减少了人员伤亡，把台风造成的损失降到最低。

    综上分析，每个阶段的决策，都是依据气象部门研究判断结果并根据灾情实际情况作出的，决策是科学、果断、及时的。从实际效果上看，群众普遍反映，政府预报、预警及时，决策果断，为安全转移提供了时间保证，减少了生命财产损失。

    2.应急保障能力。在制度保障方面，近年来，国务院各部门，浙江省各级党委、政府及有关部门高度重视预案编制工作，建立了较为完备的预案体系，中央、省、市、县有政府专项预案和各部门的部门预案，乡镇有具体操作预案。同时，浙江省比较注重预案演练，省政府和温州市政府在今年进入汛期后分别举行两次演练，检验了预案的实用性和可行性。

    在资金、物资保障方面，中央财政每年安排特大自然灾害救济补助费预算22亿元和水利特大防汛抗旱补助经费5亿元，在预算不足的情况下，从总理预备费中支出。省、市、县各级财政预算安排有自然灾害救济事业费和防汛抗旱经费，在预算不足的情况下，从省、市、县长预备费中支出。在物资储备方面，各级民政、水利部门均储备有一定数量的救灾抢险物资。在技术保障方面，中国气象局、民政部、水利部等部门分别建立了气象监测预测、水文监测预报、灾情监测统计等决策支持系统和远程视频会商系统。浙江省的远程视频指挥系统基本覆盖到县，部分地区覆盖到乡，大部分市、县都配备了卫星云图，温州等地还建立了多普勒雷达系统，可供实时监测台风动向，建成覆盖全省的水情、雨情自动测报系统和大型水库卫星遥测系统。

    综上分析，预案体系比较健全，资金物资准备比较充分，技术保障体系比较完备。但是，各级政府尚无总体应急预案，市、县、乡的预案不同程度地存在可操作性不强的问题。物资储备品种和数量还不能完全满足实际需求。

    3.预警预防能力。在预警机制方面，从纵向看，气象系统内建立了会商机制，各级互相通报、交流监测分析结果；气象部门与政府之间建立了预测预报报告机制；气象、民政、水利、国土等系统内部建立了预警信息双向传递机制。从横向看，各级气象部门在对台风进行密切监测同时，能及时将分析预测结果通报给民政、水利、国土、海洋等有关部门。在信息发布方面，各级气象部门及时将台风预测预报结果，通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道及时向公众发布，使广大群众能够及时了解台风动向，及早采取防范自救措施。在预防措施方面，各级政府结合本地水文地质和人口经济分布情况，及时组织民政、水利、国土、渔业、农业等部门研究部署预防措施，组织开展水利工程巡检、地质灾害监测、涉险群众转移避险、渔船回港避风等工作。

    综上分析，各级政府根据预警信息，及时组织会商，部署、落实各项抗灾救灾措施，做到早准备、早部署、早行动，预警机制比较健全，预警信息发布及时、准确，预防措施及时有效，最大限度地降低了人民群众生命财产损失。

    4.现场处置能力。在处置机制方面，以当地党委、政府为指挥核心，以有关部门专业技术人员、基层干部群众、部队、武警官兵为主要力量，形成效率较高的现场处置工作机制。在遇水库出险、群众被水围困及发生滑坡、泥石流灾害等突发情况时，当地党委、政府能够及时组织动员各部门力量，调动部队、武警官兵参与抢险救灾，确保人民群众生命财产安全。

    在处置速度方面，当地党委、政府以第一时间赶到现场为工作准则，在立足于依靠本地、本部门进行处置的同时，及时向上级请求支援。从温州、台州等地的大量处置事例可以看出，现场处置机制是比较健全的，现场处置反应是迅速的，处置措施是有效的。

    5.恢复重建能力。在采取措施方面，第14号台风在8月12日20时登陆，8月13日上午，浙江省委、省政府就决定把工作重点转移到恢复重建和灾民救助上来。省、市、县及时将救灾资金和物资下拨到灾区，组织伤员救治和卫生防疫工作，对倒房重建免收11项行政性收费，免收受灾贫困家庭子女学杂费、为部分受灾企业提供低息贷款担保，开展受灾群众低保审批工作，抓紧时间抢修水利、交通、通信、电力等基础设施，组织群众开展生产自救。在实施效果方面，因灾损毁的交通、通信、电力等基础设施基本修复，水利设施和倒房重建工作已全部展开；紧急安排下拨救灾款物，确保受灾群众基本生活，因灾死亡人员家属、伤病人员、倒房家庭、受灾种养户得到了及时救助。

    综上分析，恢复重建和灾民救助工作，措施是有力的、及时的，效果是明显的。灾区群众情绪稳定，社会秩序良好。

    三、工作经验

    1.各级领导高度重视台风防御工作。党中央、国务院对应对第14号台风工作十分关心。中央领导同志多次作出重要批示，特别是温家宝总理亲自到浙江视察灾情，向奋战在抗台抢险第一线的广大干部群众表示亲切慰问，极大地鼓舞了灾区广大干部群众战胜台风灾害的信心，为应对工作取得全面胜利指明了方向。台风登陆前后，浙江省委、省政府先后6次召开紧急会议，对应急工作及时作出部署，各级党政主要领导深入灾区，靠前指挥，保证了各项防台抗灾措施的落实。

    2.坚持以人为本，把人民群众生命安全作为应急工作的出发点和落脚点。浙江省始终坚持以人为本，将人民群众生命安全放在首位。各级党委、政府采取大量措施，利用电视、广播、报纸、互联网等新闻媒体发布预警信息，宣传防范知识。认真做好水利工程、地质灾害隐患点、危旧房屋的安全检查工作，认真做好涉险人员排查转移避险工作，在城区利用防空警报、警车警报器，在乡村利用高音喇叭、敲锣、吹哨等非常规手段发布紧急转移命令，最大限度地减少了人员伤亡。

    3.建立了应急组织指挥体系和预案体系。浙江省、市、县、乡都建立了应急决策指挥机构，建立了以行政领导负责制为核心的分级、分部门负责制。浙江省、市、县政府及有关部门都制定了预案，建立了分级、分部门的应急预案体系。健全的应急指挥体系为应急工作提供了组织保障，健全的预案体系为应急工作提供了行动指南。