政府网站的建设和管理

浙江省政府办公厅信息中心副主任 蒋汝忠

    政府网站建设和管理从广义上说，几乎涉及除涉密系统以外的电子政务的各个方面。本文从价值功能、相关政策法规、资源分类体系、资源组织、门户技术、网页规范、发展方向等七个方面来论述政府网站的建设和管理。

    一、价值和功能
    （一）定义
    政府网站是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。
    政府网站是由政府机关主办的网站。但政府机关主办的网站不一定是政府网站。政府网站是政府机关主办的代表本政府机关的网站。
    具有行政管理职能的事业单位网站是否是政府网站？这里必须对政府机关的概念进行定义。一般而言，政府机关，是指各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。因此，具有行政管理职能的事业单位本身就是政府机关，其主办的代表本机关的网站当然是政府网站。
    （二）价值功能
    政府网站是电子政务建设的龙头，能够综合体现出电子政务的后台应用系统、信息资源、网络基础设施、安全系统及制度保障等各个要素发展水平。是企业和社会公众感知和获取电子政务服务的平台。
    首先，政府网站要成为信息公开的重要窗口，为建设透明政府服务。通过政府网站定期或不定期公开政府工作的相关信息，包括各种通知公告、政策法规、政府机构组成、人事、财政、统计数据、行政处罚、考试、劳动就业、医疗、住房、交通等信息,这就是政府网站的信息公开功能。
    第二，政府网站要以服务为核心，为建设服务型政府服务。围绕行政许可、非行政许可审批、公共服务等，为公民和法人提供在线事务办理、在线公共服务，这就是政府网站的在线办事服务功能。
    第三，政府网站要为人民群众广泛参与公共事务管理提供桥梁，为建设民主型政府服务。征集社会公众对政府工作的意见和建议，接受公民的申诉、意见、建议、投诉等，为公民行使自身的权利提供渠道，这就是政府网站的互动交流功能。
    政府网站在实现上述与政府职能相关的功能的同时，还要实现和技术相关的功能。如检索功能、个性化服务功能等。
　　政府网站的基本价值在于，以服务对象为中心，整合各种政务信息资源，使企业和公众更充分地享受电子政务带来的便利，这是一切政府网站工作的出发点和落脚点。
    （三）门户网站
    所谓门户网站，是指通向某类综合性互联网信息资源并提供有关信息服务的应用系统。门户网站的概念起源于互联网上的目录服务，世界上最早的门户网站应该是美国的雅虎网站。在我国，典型的门户网站有新浪、网易和搜狐等，主要承担了媒体功能和服务及应用提供商功能。门户系统是一个应用框架，它将各种应用系统、数据资源和互联网资源集成到一个信息管理平台之上，并以统一的用户界面提供给用户。
    随着电子政务概念的发展，在互联网门户网站和企业门户的基础上，出现了政府门户网站的概念。我国对什么是政府门户网站并没有明确的定义。目前，我国许多政府网站都称自己为门户网站。
    一种观点认为，政府部门网站所发布的政务信息和提供的服务主要受到该部门所承担职能限制，服务对象比较有限，不能称为门户网站。而代表一级政府的网站的服务对象是辖区内全体公民，服务内容和一级政府所承担的所有行政管理职能相关，这类网站才可以称为门户网站。这是一种以政府网站主办机构的职能来对政府网站进行分类的思路。
    另一种观点从资源整合的角度来考察一个政府网站是否可以称为门户网站。一个政府网站，如果其主要功能之一是整合本部门和下级政府对应部门、其他相关部门政府网站的相关资源，并将相关应用系统、数据资源集成到一个信息管理平台之上，这一网站就可以成为政府门户网站。
    笔者认为，门户网站是否名符其实，关键是看它的信息资源和应用服务功能的整合程度。

    二、相关政策法规
    （一）宪法中有关公民权利的条款，为政府网站开展互动交流提供了依据。
    我国宪法第三十五条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这是政府网站与公民互动交流的最根本的法律依据。
    （二）行政许可法和电子签名法为政府网站在线事务办理提供了法律依据。
    《行政许可法》的实施，为各级政府利用网络提供事务处理服务，实现网上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台。《行政许可法》第二十九条规定，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。第三十三条明确规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。2004年8月28日，全国人大常委会颁布《电子签名法》，为规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护有关各方的合法权益奠定了坚实的基础。
    （三）法律环境的差距
    1.电子政务的法律效力问题 。除了行政许可法对电子政务的法律效力作过相关规定以外，我国法律并没有对电子政务的法律效力作出根本性的明确规定。如果法律不明确规定电子政务的法律地位，而电子政务的行为又对相对人的合法权益造成了损害，相对人将无从寻求法律救助。
    2.网上行政行为的合法要件问题。行政行为合法是行政行为有效的前提。行政行为的合法要件主要有四个，即主体要件、职权要件、内容要件和程序要件。目前，我国法律并没有明确规定网络行政行为的合法要件，特别是没有规定网络行政行为不同于传统行政行为的、特殊的程序性要求。这就给认定网络行政行为的效力造成了极大困难。
    3.政务信息公开问题。同世界上许多国家先后制定的《阳光下的政府法》、《情报自由法》、《政务公开法》不同，我国在没有制定政府信息公开法时，早在1988年就通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》，对于保密范围、泄密责任等做出了较为系统的规定。该法特别确立的“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”的原则，与电子政务下行政公开的要求无疑有着较大的抵触。

    三、资源分类体系
    网站资源包括网站信息资源和应用系统资源。从政府网站的功能出发，政府网站资源可以分为政务信息公开、在线事务处理、公众参与互动交流、网站技术类功能等资源。
    （一）政务信息公开资源
    政务信息资源有主题分类、行业分类、服务分类和资源形态分类四种分类方法。其中，主题分类是核心，是政务信息资源的基础性分类。行业分类、服务分类和资源形态分类为辅助性分类。政务信息资源的主题分类体现了其内容的属性或特征；政务信息资源的行业分类体现了政务部门职能的特点；政务信息资源的服务分类体现了政务信息资源面向用户提供的功能服务的划分；政务信息资源形态分类体现了政务信息的存在形式。
　　对于政府网站来说，主题分类是主要的分类方法。一般可以分为：综合政务、经济管理、国土、能源工业、交通、信息产业、城乡建设、环保农业、水利、财税、金融商贸、投资旅游、服务业、气象、水文、测绘、地震、涉外、港澳台工作、政法、监察、科技、教育、文化、体育、医药、卫生、人防、口岸、劳动、人事、民政、社区、文秘、行政、民宗、侨务、其他等。
    （二）在线事务处理类资源
    这类资源是政府网站针对不同服务对象建设开发的各类查询系统、在线事务处理系统。政府网站服务对象包括居民个人、企事业单位、旅游者、投资者、政府公务员、外国人等。政府网站可以根据不同的服务对象来组织资源。
    1.面向个人服务资源的组织。从个人生命周期来组织主题，对资源进行分类。一般设立如下主题：生育、户籍、证件、教育、婚姻、培训、住房、社区、就业、转业、交通、车辆、法律、救助、旅游、娱乐、医疗、保健、社保、低保。
    2.面向企业服务资源的分类。从企业生命周期来组织主题，对资源进行分类。一般设立如下主题：企业设立、变更、税务、保险、雇工、劳动、质监、检验、进口、出口、环保、绿化、公安、司法、土地、城建、新闻、出版、破产、注销等。
    对于其他服务对象，同样可以根据服务对象需求设立主题，对资源进行分类。
    对于每项事务处理，可以按照服务深度对资源进行分类。一般每个事务处理可以分为：表格下载、在线查询、在线咨询、在线申请等。
    （三）互动交流类资源
　　这类资源，实际上是政府网站针对社会公众参与的不同需求开发的应用系统，一般主要包括网上投诉、领导信箱、民意调查、在线访谈、公众留言系统等。
    （四）技术功能类资源
    这类资源是网站的共性资源。主要包括站内检索、网站群内容检索、个性化设置、用户管理、电子邮件、即时消息等和技术密切相关的功能性资源。

    四、资源组织
    （一）信息内容组织
    1.采集模式
    政府网站的信息和服务主要依靠网站工作者通过各种渠道进行采集以实现网站内容维护的建设模式。采集模式下，网站工作者通常依托各种媒体收集信息，转载或极少量撰写原创信息，各业务部门通常不会直接参与网站内容维护。由此导致很多网站维护工作已经超出网站工作者能力范围，政府网站发布信息权威性很差。采集模式下，网站的网上办事服务资源也依靠网站工作者收集，由于协调能力的欠缺，直接导致网站公共服务难成体系，形式无法统一，整合工作难度大，服务内容单薄。
    2.报送模式
    政府网站的信息和服务主要依靠部门报送供给，网站工作者负责进行信息录入及服务整合的建设模式。相比采集模式，报送模式下政府网站维护工作已经出现分工与合作，政府各部门已经参与到网站信息的维护工作中来，基本解决了网站内容供给渠道的问题。但由于信息化程度较低，政务信息并不能在“原产地”上网，通常依靠网站工作者扮演“二传手”在网站上发布信息。
    3.子网站模式
    各个部门建有独立维护的子网站，门户网站自动整合各个子网站内容以完成维护工作的建设模式。子网站模式是在报送模式基础上发展而来的，通过统一网站平台的建设，使得各个部门拥有独立的信息发布与提供服务的窗口，实现了各部门政务工作与网站工作的有机结合。各子网站依据分工不断向纵深发展，同时由于“汇聚效应”使得门户网站内容逐渐丰富，从而形成网站建设的良性循环。目前，子网站模式已经被很多高绩效的政府网站采用，并代表着未来政府网站发展的潮流与趋势。
    （二）在线事务处理系统的组织
    1.松耦合模式
    门户网站作为连接所有在线事务处理系统的前台，并不直接面对各政府机构的业务职能部门，它只是作为一个服务目录或搜索引擎，快速便捷地为客户找到办理相应业务的网站或系统。
    2.紧耦合模式
    用户通过门户网站即可直接进入业务办理程序，客户无须与具体的政府机构打交道，也不用知道自己是在与哪个政府机构打交道。此时，用户似乎在通过这个门户网站面对一个超级政府，因为人们通过这个门户网站可以办理包罗万象的业务。

    五、技术性功能
    （一）用户验证
    第一步是识别需要访问网站的用户。对于某些网站应用程序，可以通过较低的用户识别方式（例如cookies）来实现。但是对其他网站而言，用户验证必须更有力，这要求使用安全的用户ID和密码。
    如果网站上集中的不同系统各自要求本身的用户ID及密码，则进行验证会带来麻烦。确保网站可用的关键在于用户本身仅需要验证一次（进行网站或系统注册时），即可使用该网站提供的所有内容和功能。这就是单点登录 （SSO），要求该网站上所集合的各个组件都能利用或集成相同的用户验证方案。
    （二）个性化
    个性化用于描述根据用户身份、在网站上所处位置、甚至他们与网站的过往交互记录为用户提供不同内容的过程。
    将网站个性化的基本方法分为两种：一是用户可自定义用户界面的特定部分，例如在什么位置布置什么内容、挑选不同的显示样式、选择要展示的服务和后端系统等。二是浏览的内容通常结合了基础应用程序自动设置的用户喜好和选择。它涉及运用数据发掘、基于点击流的用户信息收集和用户分隔来传达用于确定绘制内容的复杂业务逻辑。
    （三）搜索
    搜索是所有网站的基础元素，因为搜索有助于用户准确找到他们需要的内容，而不论他们需要访问的资源是否在网站的导航结构或分类系统中有直观的分类。
    （四）协作
    协作是另一项应用广泛的网站功能。集会场所、项目地点、工作流、文档登记和版本控制、登入/登出、讨论小组、实时通信（聊天）、投票、预订和自定义警告等协作功能都能促使工作人员高效地组合其工作。协作功能有助于用户进行同步和异步协作。

    六、网页数据规范
    网页数据规范主要包括四个方面的内容：
    一是网页数据元素规范。要实现内容整合，首先应明确每一类信息内容必须包含的数据元素（字段）。
    二是内容字段标注规范。对信息内容按规定的字段进行标注，使内容整合系统在抓取信息后，能将各字段下的信息准确定位到政府门户网站对应网页的对应区域。
    三是页面属性标注规范。一个内容网页中包含着标题、正文、作者、发表日期、正文、来源、唯一标识等基本属性，如果没有格式规范，内容整合系统很难确分析这些信息。通过制定统一的格式规范，可以实现网页属性信息的准确提取，并为分类检索打下基础。
    四是内容变更索引文件发布规范。用于标记网站单位时间内信息变更情况，通过对索引文件的分析，可以使内容整合系统程序判断哪些内容需要抓取，并获得这些内容的链接地址。

    七、发展方向
    （一）信息公开向法制化方向发展
    政府网站与新闻媒体的差别在于政府网站具有权威性，能够代表政府发布各种信息。这种权威性不能仅仅体现在政府网站的招牌上，最为关键的是要建立一整套规范化的制度保证政府网站能够获取具有权威性的政务信息。制定信息公开条例，建立政府信息公开目录，通过信息公开条例要求各部门提供各自的政务信息，这是提升网站政务信息公开质量和规范性、权威性的必然选择。依法公开、加强制度建设和部门参与维护的机制，是政府网站信息权威性的基础与保障。
    （二）在线事务处理能力进一步提高
    服务是电子政务的生命线，更是政府网站内容的核心。少数领先的政府网站已经具备政务查询和办理的能力，但是大多数政府网站的在线事务处理深度十分有限，甚至连表格下载服务的实现程度都不能令人满意。从信息流的复杂程度来看，大多数政府网站只能实现从网站到用户的单方向信息发布，实现形式以公开办事指南为主。约40%的政府网站能够实现简单的信息交互，网站能够提供表格下载、在线咨询和在线查询等需要信息交互的服务。目前仅有不到20%的政府网站能够实现网上的事务处理，在线受理用户的办事申请。提高政府网站的网上办事能力，应当成为我国现阶段政府网站工作的重中之重。
    政府网站应当打破以往“以政府为中心”的观念，即强调细分用户对象，按照不同用户对象全生命周期的各种应用主题整合信息资源，努力避免按照政府部门的构成来提供服务，甚至毫无分类、毫无主题的堆砌各种服务。
    政府网站工作者决不应当满足于对服务资源简单链接的水平。政府网站虽然不是各种行政服务的提供者，但是作为行政服务的整合者，政府网站必须按照用户需求提供重要的增值服务。每一项行政事项提供从办事指南、到表格下载、在线咨询、在线查询、在线申请等不同深度的服务。“一站式和一体化”是政府网站资源整合能力与效果的重要评价指标。
    （三）互动交流不断深入
    政府网站作为官民活动的桥梁性作用已经得到普遍认可。互动交流性栏目的设置也进一步提升了政府网站的认知度和影响力。很多政府网站能够就当前焦点性热点性的问题组织公众进行交流，或者为城市发展和不断改善居民生活质量建言献策，这些栏目吸引了大量用户访问政府网站，提高政府网站的点击率和绩效水平。
    互动交流类栏目的成功将极大激发网站工作人员的积极性，网站互动交流能力将进一步提高。
    （四）网站技术进一步提升
    目前，各类门户网站还处于信息内容的整合阶段。先进的门户网站技术好没有得到很好的应用。随着政府信息化水平的不断提高，特别是在线处理能力的不断提高，对门户网站用户管理、单点登录的要求将逐步提高，统一注册、统一认证、统一受理、统一反馈将成为未来门户网站办事的基本要求。