电子政务系统建设实务

中国信息协会副会长 胡小明

    一、前言
    今天，当我们在谈电子政务建设规划的时候，必须要注意到现在的规划和以前的规划有很大的不同。这种不同来自于大环境的巨大变化。现在我们面临的是全球的竞争，中国社会经济的形势出现了新的特点。
    （一）转变经济增长方式
    首先一个问题就是经济全球化，当前中国对国际贸易的依赖度已经远远超过日本和美国，成为全世界对国际贸易依赖度最高的国家。第二个问题是知识经济。已有的资源现在快用光了，只有人的创造力在不断增加。
    （二）要创造和谐社会
    人力资源已成了社会发展的最重要资源。过去，我们可以依靠廉价的劳动力。但是，当廉价劳动力利用到一定程度时会饱和，从而不会再出什么效果。只有依靠人的创造力才有可能使经济再提高一步。那么怎样来依靠人的创造力呢？概括成一句话就是“以人为本”。

    二、如何做好电子政务建设规划
    在新的社会环境下，我们如何做好电子政务建设规划？有几个关键点。
    （一）目标问题
    首先我们一定要把目标弄清楚。我们现在对目标可以有几种不同方式的描述。选择用“用户语言”还是“技术语言”有很大的区别。如果从技术角度提出来，就一定要考虑充分。因为有些领导不懂技术，即使你讲得再清楚，也不一定能得到他们的同意和支持。如果从用“用户语言”来说，领导就很容易听懂，就容易得到领导的支持，而且，这种政策在人大讨论的时候也容易通过。所以，非常重要的一点，就是一定要把应用的效果和发展战略结合起来，改变我们描述的立足点，从应用效果出发。如果把这个问题做好了，就做好了规划的第一点。
    （二）任务问题
    当我们把目标弄清楚了之后，就要把目标问题展开成很多个任务，要把每一项任务列得比较清楚。任务最重要的是一定要看清楚做了还是没做。如果这个事情干没干都搞不清楚，就没办法检查。所以，首先对于到底有没有做，要非常清楚。
    当我们在做规划的时候，一定要做到有检查、有约定。因为我们领导经常会提出这样的问题：你是不是从应用角度出发的？你讲的东西是不是一定有应用效果而不是技术效果？技术效果是内部的，我要的是你的应用效果。当每一项任务都清晰之后，按着步骤做就容易成功。
    （三）公众服务
    在电子政务发展过程当中，一定要强调为公众服务，发达国家对此就非常重视。为公众服务实际上是经济发展到一定阶段所产生的必然结果，因为做好了社会公众服务，就会减少社会很多的后顾之忧。同时，人们就会把这些减少后顾之忧而节约下来的钱投入到消费领域，这样对一个地区的各方面发展将起到一个巨大的推动和促进作用。
    同时，做好公共服务也是缓解社会矛盾，沟通政府和老百姓的关系，推动进一步发展的关键措施。我们对照一下今年中办、国办联合下发的《国家的信息化发展战略》和“17号文件”。17号文讲电子政务的三大作用，第一个是改善监管，第二个是提高效率，第三个是公共服务。但是，在新的规划里，这个顺序颠倒过来了，第一个是公共服务。为什么要颠倒？过去为什么要以监管为主？主要是要“补课”。因为过去的信息化建设缺口太多，什么都没有，只有个基础。所以一开始，大家都到这里来加强，把课补上。补好了之后，也就是从“十一五”开始，我们就要以公共服务为主了。
    （四）要选择事半功倍的重点项目
    要想把一件事情做好，一方面，我们要了解大需求，争取领导的支持；同时，要很好地挑选工作，要把那些特别容易做、特别有效的事情先挑出来。在美国做信息化规划时，开始大家会提出很多的项目，总共有几百项。它的选择原则是：第一，重要性。即挑选最重要的先做；第二，公共性。挑选那些可共用的，也就是可以由好几个部门共同利用的；第三，是挑选能在24个月内能见效的项目。
    所以，作为一个地方主管电子政务的领导，首先一定要搞清楚什么东西是最有效的、什么东西是影响力大的、什么是可以重复用的、什么东西是在短期内能够完成的。然后把这些最容易做、最有效的事情一网打尽，而不能错失机会。
    （五）要做看得清、讲得清的业务
    主管电子政务的领导往往自己并不参与实际的工作，而是由下面的技术人员在做。我们要审他们提出来的各种方案，这个时候，就一定要问清楚，做成了是什么样，没有做成又是什么样，这个界限在哪里。欧盟、美国在做规划时，所列的项目中有一栏的名字叫“里程碑”，在这一栏里要填写做完了是什么样子，事后要依据这个“里程碑”来检查工作。所以，我们在做电子政务建设规划时，一定要在列表里写明项目内容、指定时间、谁负责这样的里程碑。然后用这个里程碑来测量到底做了还是没做。
    （六）动员社会力量进行电子政务的公共服务建设
    可以通过外包或其他方式来动员社会资金进行电子政务公共服务建设。在国外，这点非常突出。

    三、电子政务的管理
    电子政务建设的目标是要建立一项长期可以运行的业务。举个例子：建网站的成功与否，不在于网站能不能建立，而在于这个“包袱”你能不能顺利地背下去，而且还得出效益。所以，对于电子政务建设来说，建好的东西能不能生存下去，这是对我们的最大考验。
    电子政务的可行性研究，不仅包括系统可行性，还要有业务可行性。系统可行性赋予的是功能，而业务可行性赋予电子政务生命。层次不同，考虑的内容也有所区别：领导人考虑的是电子政务的生命，技术人员考虑的是电子政务的功能，国家领导考虑的是全社会信息化的繁荣。电子政务的管理也相应地有三个层次：第一个是实现功能，第二个是赋予生命，第三个是实现繁荣。
    要实现电子政务的可持续性，有很多的因素。一个是在组织上要稳定。如果没有组织，就没有人来替你操心。第二个是建立一个平衡的和外界的合作关系，尽量让大家都受益，尽可能地减少反对者。第三个问题叫做激励机制。企业里有很好的激励机制，而政府有时并不好做，如有时虽然很努力做了，但是财政报告不批，这时工作积极性便会受到很大的影响。在这种情况下，作为领导人就应该想到，有很多业务可以通过外包来实现。
    行政领导同志不要认为电子政务是个技术问题，实际上所有项目的管理最重要的都是对人的管理：第一，电子政务要尽量通过外包来做。电子政务外包给相应的技术企业，使之成为一个合作者。企业在与政府进行谈判时，往往处于弱势地位，这就建立不起来长久的合作关系，往往是做了一笔之后就撤了；这对政府来说也是很不利的。中国的金融信息化曾带动了一大批IT企业，通信的发展也带动了一大批企业。但是电子政务却不太容易带动企业发展。主要因为政府在与企业谈判时，往往把价钱压到最低，而且动不动拖延企业的钱，使企业的资金周转不过来。在这种情况下不容易建立长久的合作关系，对电子政务的发展很不利。所以在做事情时，要考虑到双方的利益，这样才能创造一个好的环境。
    电子政务管理的核心问题就是对人的管理。要把各方面的用户变成合作者。只有变成合作者，事情才好做，才能得到支持。没有人在改革中愿意处于被动地位，必须要将电子政务的成果变成大家的成果；把电子政务的成果传给各方面的力量，共同推进电子政务项目。这就是刚才讲的如何处理好合作与发展的关系。

    四、信息资源管理实务
    （一）建立新的信息资源观
    一个东西能否被利用，是否有价值，并不是它本身决定的，而是由你的环境决定的。信息资源到底是不是资源，不要被信息企业或者其他人所迷惑。所有的东西都是资源，同时又不是资源。信息资源和信息垃圾没有什么本质区别。那么什么时候是资源，什么时候是垃圾？有用的时候就是资源，没用的时候就是垃圾。当我们利用它的时候，取决于用它的成本。成本合适了，它就是资源；成本不合适，它就是垃圾。所以，是否是垃圾，是跟你的处理成本有关的。
    那么，对信息来讲，我们的处理成本是什么呢？这个成本就是你处理信息时所耗费的脑力、时间。当你能够看得过来，时间很充裕的时候，你认为它不错；当你日理万机，有比这个更重要的时候，你就不理它。关于成本问题，经济学家和老百姓看待的角度是不一样的。比如一件150元钱的衣服，老百姓看到的成本就是150元；而经济学家认为这150元只是成本的一部分，同时还包括你购买它所耗费的时间和精力。本来你在买的衣服的时候还可以做另一件事情，这个成本叫做机会成本。经济学家是从机会成本出发来考虑问题的，这样带来的最大好处是他们在考虑问题时不会丢掉机会。当我们谈信息资源的时候，一定要重视这个问题。因为如果你不谈信息的成本，你就不知道他们在什么时候是垃圾，什么时候是有效的资源。
    要让信息不再成为“垃圾”，就必须知道信息在什么样的情况对应用最有利。互联网上有那么多的信息，用百度、GOOGLE一查，出来的就是一大堆信息。但是查出来的东西越多，利用率就越低。因此，我们不要从资源出发，而是要从应用目标出发，从节约时间出发，从节约注意力出发，从需求出发。很多时候，我们经常把这东西做反了，导致我们信息资源的开发利用总也做不成功。
    （二）两类信息资源的应用方式
    在政府里做信息资源开发有两类应用，分别叫做“操作型信息应用”和“知识型信息应用”。操作型应用是面向基层、面向操作人员的，如海关处理、税务处理、银行业务，他们的信息资源每时每刻都是面向具体处理工作；这类应用是一个精确、具体、无可替代的计算；而知识型信息应用是面向领导、面向决策的；这种应用是帮助我们做决策的，是可以替代的。
    这两类应用有着完全不同的理论，所以一定要把它们区别开来。操作型应用中，信息资源的使用是精确的。对于操作型应用有一套规范的办法，整个业务的使用是很清楚的。知识型应用是帮助我们决策，信息的来源是多渠道的。正确的决策并不完全取决于具体哪一条消息来的比较准确，而是取决于我们是否有很好的思考能力。操作型信息的应用是不可替代的，而知识型信息的应用可替代的太多了。替代品的增多会降低开发系统的价值。所以我们做出来的信息有没有价值，关键要看其能不能被替代。如果说通过系统，要三小时才能把问题搞明白，而通过打电话，一句话就能搞明白了。那这种系统的价值就很低了。
    （三）重视领导信息服务的应用成本
    对于办公厅来讲，办事情最重要的是为领导服务。不要认为领导用我们的信息资源是没有成本的，实际上领导的使用成本是非常高的。领导的每一个小时都很宝贵。为领导服务，最重要的一点是要为他们节省时间和精力。如果我们建立的信息系统向领导提供服务的时候，不能从节约时间上来考虑的话，我们永远做不出特别有效的系统。
    （四）政府信息资源的市场化应用
    在信息资源向社会开放的过程当中，信息收费带来很多的怨言，同时也给信息开发带来很多的问题。从长远来看，政府部门用自己掌握的信息来收费，一定是走不通的。所以，应该把信息资源尽早开放，让大家在竞争中使用。国土资源部门掌握着很多的地理信息，如果把这些资源开放给大家使用，就会出现很多跟地理信息系统相关的业务；如果把这些资源都守在政府的手里，就不可能为社会所充分利用，资源也就一直是在浪费，这对社会的发展其实是很不利的。在日本，地理信息系统便以很低的价格向社会开放，从而引出很多的应用项目。政府的强项应该在于收集资源。

    五、领导责任
    （一）建立明确的目标
    领导最重要的责任是要建立明确的目标。工作目标越明确，工作起来就越有效。亚当•斯密在《国富论》中有一个说法：一个国家的强大，不取决于某件事情做得怎么样，而是取决于有没有很好地积累。节约在一个国家走向富强的过程当中，起到了很重要的作用。那么怎么样把每项成果积累起来？最核心的事情就是明确每件事情的目标。作为领导，他的责任就是要给下面所作的每一件事情都提出一个明确的目标，目标建立成目标树，让每一件事情都不能白做。
    （二）建立积累机制
    中国从孔夫子时代就有了六艺，其中包括音乐。但是，这么多年来，中国为什么没有出大音乐家？这里很重要的一点就是中国没有发明五线谱，音乐积累不下来。所以，一个成果如果没有积累机制，就流传不下来，就不利于发展。同样，电子政务的成果是有连续性的，在工作过程当中必须要有积累。现在电子政务已经开发了很多的数据库系统，作为领导，就应该想到如何让所做的事情能够得到继承。

    六、政府CIO的作用
    （一）要解决业务目标和技术系统目标、领导想法和技术人员想法的不一致问题，把技术目标统一到业务目标上去。
    （二）要研究业务改进的办法。把业务改进的办法变成科学，融进新建的业务系统当中来改进系统。
    （三）要建立健全电子政务系统运行的激励机制，不断改进和完善，使其有长久的生命力。