对创建政府网站管理机制的思考

济南市信息中心副主任 黄　谰

    随着我国信息化建设的深入发展，政府网站成为推进电子政务建设的主要抓手。近几年，全国从中央到基层各级政府和部门机构大部分都建立了政府网站，已形成了群体建设规模，而且越做越大。面对政府网站的发展态势，联系当前政府网站存在的问题，引发我们关注的是政府网站建设发展能否进入良性轨道，如何保持可持续发展，并由此产生了对创建政府网站管理机制的思考。

    一、创建管理机制的必要性
    据统计，我国政府网站的拥有率已经达到较高的水平，其中国家部委单位政府网站的拥有率为96,1%，省、地市、县级三级政府网站拥有率分别为90.3%,94.9%和77.7%。这么庞大的政府网站群体需要高额的财政投入，说明了各级政府对政府网站建设的重视，但政府网站的实际绩效水平却不容乐观。从政府网站的功能和内容来看，多数政府网站以发布政务信息为主要功能，地方政府网站的在线办事指数相对最低，在线服务是网站绩效的瓶颈。那么，政府网站整体绩效水平不高的主要原因是什么？
    下面，本人从政府网站功能实现供给链的角度，对信息发布功能和网上办事功能做个分析。首先，我们分析信息发布功能。信息发布功能的实现，有信息采集、报送、加工、编辑、审核、制作、存储、发布等活动环节，在实现信息发布功能的整个活动过程中，各环节要紧密地有机结合，才能保障信息的及时性、正确性和安全性。本人把实现信息功能过程的各个环节和活动关系，称为信息功能实现供给链。但是，在多数政府网站实际运作的过程中，会发现这个信息供给链是断裂的和无序的，信息活动过程的各个环节被分解给不同的组织系统，不同的传输渠道，信息内容的标准、格式、文体、介质都是随意无序的。在这种链接结构状态下，信息发布功能形成不了系统保障机制，提升信息发布功能的绩效就成为空话。我们再分析网上办事功能供给链。网上办事功能的实现过程，要经过公众需求调研、确定办事项目内容、梳理办事项目流程、组织有关部门业务协同、编制项目可行性报告、组织项目的专家论证、报请主管部门立项、申请财政预算、进行政府招标、落实项目实施、组织项目验收、实施项目上网运行等诸多环节的活动流程。网上办事项目的环节流程，如果是在纵向系统内或某个部门内实现的，相对来说问题和困难会少一些。如果是跨部门、跨系统的办事项目，情况就复杂了，其他环节的难度不说，单就业务协同一个环节处理不好，就可能造成供给链的“死结”。所以，人们从政府网站建设的实践中已经深刻地认识到，实现网上办事，真正的难点是政务问题。政府网站实现网上办事功能，必须建立可操作的工作保障机制，否则，就是“纸上谈兵”。通过上述分析，我们可以到一个基本答案，政府网站整体绩效水平不高，与功能供给链脱节现状和管理机制的不配套有直接关系。
    因此，重视对政府网站管理机制的研究和实践，把各个结构要素有机地结合起来，发挥各要素的积极作用，克服消极因素，已成为当前政府网站急待破解的重要课题。

    二、管理机制结构关系及分析
    “机制”的定义，在词典上的概念是“泛指一个系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。本人理解所谓“机制”，是指某系统在一定的结构状态下，能够有机地调整系统各构成因素之间关系，保障系统功能实现的运作体系，它反映了系统的结构和活动规律。系统的结构状态和结构要素关系，对机制的建立有着很重要的影响。为了对政府网站管理机制有所理解和认识，有必要对政府网站的结构形态和构成要素的相互关系作个分析。下面，我们把政府网站作为一个系统，从功能实现的角度进行分析。本人从工作实践中得到的体会是，支持政府网站系统运行有两个关系起主导作用，即内部关系和外部关系。内部关系指的是政府网站内部的结构要素关系，外部关系指的是支持政府网站建设发展的结构要素关系。首先，我们分析内部关系的结构。根据政府网站业务功能的划分，可以把政府网站整体结构的要素概括为基础结构、维护结构、技术结构和管理结构。其中基础结构要素包括电子网络、应用支撑和信息发布等三个平台的硬件、软件及相应的配套设施等；维护结构要素包括通讯维护、平台维护、信息维护和维护成本等；技术结构要素包括规划、策划、设计、开发、研究等；管理结构要素包括政策、制度、组织、安全、评估、培训等。政府网站内部关系是多元化的结构状态，基础结构素质决定着政府网站基本建设的基础程度；维护结构素质决定着政府网站正常运行的保障程度；技术结构素质决定着政府网站功能技术支持程度；管理结构素质决定着政府网站功能实现的环境状况。在这种多元结构状态条件下，各结构要素都有其相应的功能作用，缺少任何构成要素都会对政府网站的建设发展造成不利影响，甚至是损害。但是，从目前政府网站建设状况来看，有些建设单位只注重基础结构建设，忽视了其它结构的建设，其后果就像基建工程的“烂尾楼”，基础完成了，建筑主架构起来了，后续建设无法进行了。因此，建设政府网站必须注意完善各构成结构要素，统筹和调整好结构要素之间关系，才能保证政府网站的建设发展进入良性轨道。接下来，我们再分析外部关系的结构。前面界定了外部关系概念，现实中外部关系的构成因素是相当多的，方方面面的关系因素造就了政府网站建设发展的环境。为了简化关系结构，本文从实体组织的角度进行分析。外部关系构成的组织结构要素主要包括政府部门、网络服务供应商、信息技术开发研究机构和信息产品生产企业。从功能实现的作用关系分析，政府部门的主要作用是提供政府信息资源，也是实现信息发布、网上办事和互动功能的支持者、参与者和使用者。技术开发机构主要作用是推广新技术的应用，协助开发新的应用系统和技术层面的咨询。网络服务供应商主要作用是提供网络服务支持，保障通讯的畅通。生产企业主要作用是提供信息技术产品，保障产品的质量维护。从与政府网站相互活动关系的紧密性和复杂程度分析，政府部门对政府网站是紧密性的支持关系，其能动性的程度对政府网站的功能实现和服务绩效有着直接的影响。网络服务供应商与政府网站是商务性质的长期合作关系，当合作关系确定后，一般不会发生变化。技术开发机构和生产企业与政府网站是相对松散的关系，完全是市场化操作。由此可以看出，政府部门的能动性是政府网站外部结构关系的关键要素。
    综合上述分析，我们可以得到这样结论:对政府网站管理机制起主导作用的主要结构要素是内部关系的基础结构、维护结构、技术结构、管理结构和外部关系的政府部门能动性。

    三、建立管理机制的对策建议
    （一）明确管理机制所遵循的原则。
　　1．明确政府网站的定位。政府网站的服务主体为政府机构（包括政府工作人员）、企事业和社会公众（居民）。主体功能是实现政府与企事业单位和居民的互动，通过网上的互动关系，体现企事业单位和公民所享有的权利和应承担的义务，实现政府依法办事、执政为民的服务宗旨。政府网站的活动行为代表的是政府行为。因此，政府网站必须区别于商务网站和一般公益性网站，所提供的全部服务应该是无偿的或非商业性的。
　　2．必须与政府改革相结合。政府网站的功能实现是服从政府改革的进程为基础的。因此，政府网站的管理机制必须与政府改革的机制结合起来，形成推进政府改革进程的合力。如当前，全国各级政府都在着力推行政务公开和行政审批制度改革，每级政府都建立了领导组织机构和相应的工作机制，政府网站作为电子政务的重要手段和载体，可充分利用国际互联网的覆盖面宽、时效性强、可储存信息量大等特点,借助政府政务公开和简化行政审批程序的工作机制，组织可公开的政府信息上网发布以及实现网上“一站式”服务。
　　3．必须与整合政府信息资源相结合。政府网站是政府信息资源开发和利用的主渠道，其功能实现的绩效水平标志着政府信息资源开发利用的广度和深度。当前，我国在政府信息资源管理和利用方面存在部门控制、条块分割、管用分离的现象，所以迫切需要政府网站能够起到整合政府信息资源的功能作用，保障各应用系统之间的互联和政府信息资源的有效共享，从而提升政府服务的效率、效能和效益。
    （二）理顺政府网站的组织结构关系。随着政府信息化建设的发展，信息技术参与政府治理已成为必然趋势，政府网站是电子政务功能的重要载体，是电子政务的主要抓手，政府网站的行为已进入政府的行政活动领域，成为现代政务业务流程的重要环节。因此说，政府网站应该是政务工作系统的组成部分。目前，政府网站的组织形式比较复杂和混乱，管理部门不统一，建设成本存在不合理的构成要素，增加了财政负担，这种状况对政府网站的建设发展是不利的。鉴于政府网站是长期的建制形式，建议把政府内原有的信息部门、改革行为执行部门和电子政务临时管理机构与政府网站进行整合调整，削减其他非专业的行政业务，建立电子政务专业职能业务，组成政府推进和支持电子政务的专业职能机构，划归政府综合部门管理。并按照此建制形式理顺政府门户网站与政府部门子网站的组织关系，以实现对政府信息资源的整合和管理。
    （三）梳理政府网站功能结构要素的关系。处理好政府网站构成要素的关系，发挥好各要素对实现功能的贡献作用，是建立政府网站管理和运行机制的关键。鉴于政府网站是多元化的结构状态，各构成要素有不同的功能特征，建议遵循成本-绩效原则，对政府网站功能构成的各要素进行梳理，如政府网站基础结构要素、政府可公开信息内容目录要素、可上网办事项目的优先顺序计划要素、各项成本构成要素和人力资源要素等。通过要素梳理，理顺政府网站各功能要素之间的关系，理清各要素的实现形式，划分清楚哪些结构要素必须由政府负责，哪些结构要素应该市场化运作，在此基础上创建政府网站运作的长效机制。
    （四）建立政府网站绩效评价体系。政府网站服务功能的效能、效率和效益，反映了电子政务发展水平，为了科学评估发展水平的状态，建立政府网站绩效评价体系是非常必要的。建议评价体系除了建立对政府网站功能实现的考评指标体系外，还要建立政府信息资源的开发利用绩效考评指标体系，同时还要建立多元化、多层面、多种形式的激励措施。通过绩效评价活动和激励措施实施的制度化和规范化，不断完善电子政务和政府网站的管理机制，调动各方面的能动性和积极性，促进和规范政政府网站良性建设，为政府网站可持续发展提供动力。