电子政务促进政府管理模式弹性化
杜治洲 汪玉凯
传统政府管理模式的刚性特征比较突出，主要体现在政府组织的永久性相当强，管理的适应性差，政府管理效率低下。而信息通信技术的发展和电子政务的推行，改变了传统政府管理模式的这些特点，促使其向弹性化发展。我们认为，信息时代政府运行的刚性主要是指政府运行程序的规范化和科学化，可以说是执行层面和操作层面的问题；而政府管理模式的弹性主要是指政府管理要适应不断变化的环境，适时作出调整；它是决策层面的问题。审时度势地决策，雷厉风行地执行，弹性的决策与刚性的执行相结合，形成了信息时代新的政府管理模式。所以，政府运行的刚性与政府管理模式的弹性不但不矛盾，而且相辅相成，相得益彰。
电子政务促使政府管理模式弹性化主要体现在两个方面：一是电子政务要求政府管理模式弹性化，即为政府管理模式弹性化提供了必要性；二是电子政务使政府管理模式弹性化成为可能，即为政府管理模式弹性化提供了可行性。
一、弹性化政府管理模式的内涵
弹性化政府管理模式是相对于传统政府管理模式的刚性而言的，弹性化政府管理模式不像传统政府管理模式那样有特别强的静态和永久性，而是具有很强的灵活性、适应性和高效性。
1．灵活性是弹性化政府管理模式的灵魂
与传统政府管理模式相比较，弹性化政府管理模式具有很强的灵活性以及由此带来的协调性。在传统政府管理模式下，机构的常设性和雇员的终身雇佣常常使人们对政策的认识和对现实政策所存在问题的看法固定化、程式化；另一方面，这种状况也使得公务员对自身利益和组织机构的财政预算比对政策和事业更为关注。正因为如此，弹性化政府管理模式主张建立临时性机构，比如一些工作小组、特别委员会、项目小组等。在人事上实行短期或临时雇佣，任务完成后合约即解除。在权力上根据地域管理下放权力，使之具有灵活性和多样性。历史上法国与德国曾分别设立project de mission和project gruppen等临时性组织，以解决短期的及密集性的政策问题。虽然当时这种做法未获得普遍性的成功，但是也因此减少了许多永久性组织的设置。
2．弹性化政府管理模式具有很强的适应性
弹性化政府的主要特征是灵活性与适应性相结合。辩证唯物主义者认为，矛盾无处不在，无时不有，且具有不同的特征。我们应该具体问题具体分析。面对新事物、新环境，政府应该灵活地应对。弹性化政府强调组织的灵活性，针对不同的环境变化，采取灵活多样的有效措施。例如：针对公共服务市场化，政府就要加强立法监督，实行官民结合，有效地划分政府与市场的合理界限，实现公共利益的最大化。弹性化政府管理模式主张建立临时性政府机构，这样既可以避免常设机构普遍存在的僵化问题，又可以使政府保持对社会和经济环境变化的快速反应能力。
3．弹性化政府管理模式具有高效的特征
这可以从投入和产出两个方面来看：从政府管理的投入来看，临时性机构的设立和临时员工的雇佣，减少了政府支出。大量的政府事务可以由临时机构的员工完成，不必为了完成只会在某一时段内出现的或者突发的事件而保留大量终身制的人员，从而节省政府开支。从政府管理的产出来看，弹性化政府管理模式能够创造出质量更高的公共产品和服务。一般说来，政府公务人员特别是终身制的公务人员，在机关工作太久了，就很容易与外界隔离，不了解政府以外存在的各种各样的现实问题。这样，他们作出的决策对其他部门来说，难免有隔靴搔痒之感。所以，政府部门大量使用外部人员，不仅可以了解真实的社会需求，作出符合实际的正确决策，为公众提供更好的公共产品和服务，而且还能消除政府与公众之间的隔阂。目前西方国家部分机构实施临时雇佣制度，其实就是这种情况的真实反映。
4．弹性化政府管理模式有助于实现公共利益的最大化
这其实就是弹性化政府管理模式的高效性带来的结果。政府组织的固定性或永久化程度的降低，能够减少政府成本，并能增强政府机构及公务人员的责任感，使公务人员能够兢兢业业、高效率地管理和服务社会。从而使社会公众受益更多，有利于实现公共利益的最大化。
二、电子政务为政府管理模式弹性化提供了必要性
发展和完善电子政务，要求政府管理模式向弹性化发展，也就是说电子政务对政府弹性化管理模式提出了需求。
1．电子政务的高效目标要求政府管理模式弹性化
世界各国发展电子政务的一个重要背景，就是政府规模和支出膨胀导致政府管理效率低下。要通过电子政务来解决政府规模和支出膨胀的问题，那么就必须放弃原来刚性的、政府机构和人员只增不减的管理模式，采用弹性化的管理模式。电子政务肩负着提高政府效率的使命，完成这一使命必须使政府管理弹性化。
政府规模膨胀，要求实施电子政务，对政府进行重组，实行弹性化管理。政府规模膨胀不仅体现在政府机构和人员的增长上，更体现为政府活动范围的增加、政府责任的加重、政府直接支配社会资源比例的大幅度上升、政府对社会和经济生活控制力度的增强。政府规模的过度膨胀，不仅带来了政府机构的僵化和行动迟缓，滋生官僚主义，浪费了大量的公共资源，而且还严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的税务负担，降低了社会资源配置的整体效率。所以，各国都积极探索和发展电子政务，希望通过电子政务来重组政府机构，实行弹性化管理，以抑制政府规模的膨胀。
政府公共支出的膨胀，要求实施电子政务，实行弹性化管理。为了去除政府财政支出极度膨胀带来的弊端，各国都着手通过电子政务来提高财政资金的使用效率，提高政府管理效率。这样，电子政务担负起构建弹性化政府管理模式的重任。电子政务改变了层级制的组织结构，使组织结构扁平化，包括依据“三叶草组织机构理论”构建弹性化管理。“三叶草理论”来自于欧洲著名管理学权威查尔斯•汉迪，他认为组织应由三部分组成：核心员工；频繁地为组织服务的转包商；由临时、短期、季节性员工组成的弹性劳动力。在实行弹性化管理的政府里，一部分社会精英成为政府正常运转的核心部分，而大量不重要的事务则由临时、短期、季节性的雇员完成。这些社会精英具有高度的敏感性和很强的“环境嗅觉”。他们的宗旨就是服务于民，竭尽所能使国家和社会有序运转，保证公众的最大满意度。而临时性的雇员在核心员工监督和指导下工作，并保证工作的高效、科学、合理。同时，临时员工也把环境变化的有关信息及时反馈给核心员工。弹性化管理模式的另一种具体做法是，将原来由政府机构直接提供公共服务的方式转变成通过其他组织形式或机制提供，包括“与其他公共的或非政府组织签订服务购买协定、民营化、特许经营、补偿协议、代用券制度、自愿者行动、自助制度、以及规则与税收激励等。”这样，不但政府部门人员得到大量削减，避免了重复建设，节省大量公共开支，而且工作质量也得到了保证，大大提高了政府管理效率。
2．电子政务的外部环境要求政府管理模式弹性化
信息时代不断变化的行政环境，要求组织机构、人员以及政府决策必须具有弹性。行政环境包括经济环境、政治环境、文化环境和社会环境等，其中经济环境是影响行政管理的首要因素。在信息社会，市场经济不断发展，经济环境瞬息万变。政府决策必须适应经济环境的种种变化，做出与现时的经济环境相一致的行政决策。与传统工业社会相比，信息社会政府的政治环境、社会环境和文化环境等都在不断发生巨大的变化。政府组织只有具有一定的弹性，对环境作出迅速、灵活的反应，才能做出正确、合理的决策。一句话，政府管理要有弹性，而不能固守陈规。
三、电子政务为政府管理模式弹性化提供了可行性
电子政务的建设与发展，不仅提出了对政府弹性化管理模式的需求，同时也为政府弹性化管理提供了基础与条件。
1．电子政务为民服务的思想为弹性化管理提供了理念基础
政府弹性化管理的目标就是要以更高的效率为公众提供更好的服务。而电子政务的主导思想就是为民服务。电子政务倡导的一切为公众服务的思想深入到政府管理者和公众的心目中，为政府弹性化管理创造了良好的行政氛围，为弹性化管理提供了理念基础。
2．电子政务对组织结构的优化为弹性化管理提供了组织保障
政府实施弹性化管理的前提，就是对政府组织结构进行优化重组，并根据需要设立临时机构。电子政务正好满足了弹性化管理的这一前提条件。电子政务使政府纵向结构扁平化，减少了中间层，高层管理者能够迅速准确地掌握来自基层的信息，为弹性化管理提供决策信息。同时，电子政务也使政府横向结构一体化。电子政务的内容之一，就是通过数字化工具和手段建立跨部门、跨层级的直接渠道。这样，原来无法直接连接和沟通的部门能够实现实时的、直接的连接和沟通。这种跨部门的整合平台，使得政府突破部门之间与地区之间的纵横限制，构建灵活的、以需求、任务、项目为核心的政府虚拟组织结构。而且，在这样组织结构状态下，建立临时性政府机构也相对容易得多。
3．电子政务的实现手段为弹性化管理提供了技术支持
电子政务的实现手段，包括信息网络技术、通信技术、传媒技术等。这些先进的技术手段极大地提高了政府的工作效率，增强了政府对外界环境的反应能力，能够及时对公众需求作出反应，并迅速作出相应的决策，满足公众的需求。由此可见，电子政务给政府管理提供了技术上的保障。
（作者简介：杜治洲，北京大学政府管理学院行政管理专业博士。汪玉凯： 国务院电子政务示范工程总体专家组成员，国家行政学院教授，北京大学博士生导师）
