中小型城市应急指挥及社会综合服务系统规划初探

北京大学计算机系博士 王文俊

    目前，应急系统建设是电子政务的两大抓手之一。国家制定了《国家突发公共事件总体应急预案》及各种专项预案，已初步建成国家突发公共事件应急预案体系；公共安全已列为《国家中长期科学和技术发展规划纲要》重点领域之一，公共安全应急信息平台是其中的优先主题。
    突发公共事件应急系统由业务体系与信息平台组成，业务体系即“一案三制”：预案、法制、体制、机制；信息平台由技术标准规范、信息资源、网络通信平台、应用系统、各级中心集成等构成。
    由于各部门都或多或少有了应急管理的预案、法制、机制、体制，一些部门还有了应急的信息系统和信息资源，所以应急指挥及社会综合服务系统建设的核心词就是“整合”与“协同”，整合是手段，协同是目标。“整合”贯穿了业务体系、信息平台建设的全过程，整合各种应急资源、业务流程、信息资源、网络通信平台和应用系统，如火警119、医疗120、交通事故122、公安系统的110、质监系统的12365、市政系统的12319、海上救助的12395、环保部门的12690及相关技术系统，使之统一协调、统一调度、协同工作，高效利用有限的资源，以应对重特大突发公共事件。从另一个角度来说，整合与协同也是突发公共事件应急系统面临的最大挑战。
    南宁 、广州、深圳、上海等大型、特大型城市纷纷建成应急联动系统，北京、天津等在市政府办公厅值班室的基础上成立了城市应急指挥中心，负责重特大突发公共事件的应急决策指挥。而中小型城市（区域）由于规模较小、财力不足，建设模式与系统有着和特大型、大型城市不同之处。中小型城市各应急部门，除公安、消防部门外，其它部门的信息系统比较初级，从而整合信息平台的阻力较小；应急管理工作量相对不大，完全有条件在充分利用现有资源的基础上，建设应急指挥与社会综合服务系统，整合公共安全信息与公共服务。本文基于所做的多个中小型城市（区域）突发公共事件应急系统的经验，进行中小型城市（区域）系统规划初探。
   
　　一、业务体系
    中小型城市应急指挥及社会综合服务系统（以下简称“中小型系统”）业务体系。
    （一） 组织体系——“3+3”体制
    中小型系统的组织体系可简称为3+3体制：
　　1．第一个“3”指市决策指挥中心、各区县指挥中心、专项指挥部及相关委办局与社会综合服务部门：
    •市决策指挥中心，设在市政府办公室，是本市突发公共事件应急委员会的常设机构，完成应急值守、信息汇集、综合协调、辅助决策等功能，并与省应急决策中心、各联动单位、各区县指挥中心、各专项指挥部、重点单位总调度中心进行上下沟通、左右协调，为市领导处置重大事件、灾害事故提供技术支持，同时也提供重大活动、重大公共服务事件的协调和决策。决策指挥中心设有专家委员会座席，同时也包含移动指挥中心与监督监察分中心：
    ·移动指挥中心，即移动指挥车，为市领导到达现场提供技术支持环境。
    ·监督监察分中心，对应急指挥及社会综合服务的业务流程全过程进行监督监察，通常在监察部门设远程座席，也负有政务门户网站相关信息的审核职责。
    •各区县指挥中心，设在区县政府办公室，完成辖区内突发公共事件、公共服务的应急值守、协调，为区县领导提供辅助决策的技术支持环境。一般拥有社区（村）、街道、乡镇的信息汇报网络。
    •专项指挥部，设在各综合协调委员会（或领导小组）的办公室所在地，完成该专项领域突发公共事件的指挥、处置。专项指挥部拥有第一响应处置部门及处置力量。通常设安全生产监督专项指挥部（设在安全生产委员会办公室所在的安全生产监督局）、公共卫生专项指挥部（设在卫生局）、自然灾害专项指挥部（设在“三防”指挥部）、突发社会安全事件专项指挥部（设在市社会援助联合行动领导小组办公室所在地——公安局）、防震抗震救灾专项指挥部（设在地震局）、重点驻区企业总调度中心。通常不新设专门机构，而是通过强化原有协调机构、加强其职能与信息平台功能建设以形成专项指挥部。
　　2．第二个“3”指先期指挥中心、便民服务中心、公共安全监控中心：
    •先期指挥中心，通常拓展目前的110指挥中心功能，进行紧急呼叫的统一受理和先期指挥处置。市政府的移动指挥车日常归先期指挥中心使用。
    •便民服务中心，进行非紧急事件（公共服务）的统一受理、分发、信息反馈以及多部门的协调。便民服务中心由受理区（可考虑放在114“百事通”呼叫中心）、协调区、远程座席区（设在相关委办局和社会综合服务机构）组成。
    •公共安全监控中心，牵头处置区域危险化学品安全事故，并综合协调建筑工地、市政设施、特种设备、公众聚集场所、公共卫生等公共安全和安全生产事故的处置，对部分重点企业进行监控，对危险化学品运输进行动态监控，管理维护安全生产相关的地理信息和专业数据库。具有重大危险源分布管理、基础信息查询、评价与分级、后果分析与评估、安全规划、监督管理、统计分析等功能。由于我们所规划的两个城市都是工业城市，所以公共安全监控中心成为市政府的重要组成部门，同时也体现了“以防为主”的原则。
    （二）业务流程
    由于突发公共事件应急业务流程在各地预案中都已描述得很清晰，本文不再详细叙述。
    当先期指挥中心获知发生了非紧急事件，可直接转便民服务中心进行分发处理；当便民服务中心接到紧急事件呼救时，也直接转先期指挥中心。在紧急/非紧急事件处置中，先期指挥中心、便民服务中心进行信息共享。
    市决策指挥中心通常只有一人值班，当遇到重大的紧急/非紧急事件需要协调时，由值班员向决策指挥中心主任汇报，由值班主任研判，并上报市领导；需要专家组集中会商时，通知相关专家。当领导到达决策指挥中心时，为领导进行信息汇集，以及启动综合协调的通信（语音、数据、图像）平台。
    监察和行风监督部门设立远程座席，可统计出社会综合服务部门所提供的服务和服务环节是否规范（如是否按期提交有关结论），进行精确化监察。同时，对政府门户网站的相关信息进行审核。
    （三）业务体系特点
    应急指挥及社会综合服务业务体系具有以下特点：
    1．实现了紧急/非紧急事件处置的协同工作
    从政府公共管理的角度来看，紧急事件与非紧急事件的处置都是服务型政府的核心任务之一。
    紧急求助服务涉及到老百姓的生命和财产安全，非紧急求助服务是日常的服务，紧急与非紧急的区别在于响应时间；紧急与非紧急事件在一定条件下可以相互转换，需要实现紧急与非紧急事件处置的协同工作。二者的协同工作，有效降低了先期指挥中心原有非紧急事件处置的工作量。实际上，原有110、119每天的接警量中大多数是非紧急事件，浪费了大量的紧急受理能力，而且有可能在关键时刻耽误紧急事件的受理。而许多非紧急事件的处置也需要应急机构处置力量的参与，如出现暴风雨或大雪，便需要警力配合。
    2．实现了紧急/非紧急事件的受理、处置、决策指挥、反馈、处置过程监督等政府公共管理环节的有机协同
    受理、处置、决策指挥、反馈、处置过程监督是紧急/非紧急事件处理的不同环节，图1的业务体系（图略）通过技术平台实现了以上各环节的协同工作。
    3．实现了电子政务两大抓手的有机协同
    国务院副秘书长徐绍史在全国政府系统政务信息化工作会议暨2004年中国电子政务论坛上指出，“当前政务信息化建设有两大抓手,一是政府门户网站建设,二是应急信息系统建设。”
    应急指挥及社会综合服务系统有关紧急/非紧急事件的处置情况将在政府门户网站发布，群众可在网站上及时看到有关处理结果。从而实现二者的有机协同。
    4．实现了预防与应急响应的有机协同
    在国家突发公共事件总体应急预案及各地、各专项的预案中，“以防为主”都列为突发公共事件应急管理的基本原则。图1的业务体系所建的公共安全监控中心的工作重心在于监测监控与预防。
   

　　二、信息平台框架
    应急指挥及社会综合服务系统的基础是业务体系，业务体系需要借助现代化的应急指挥及社会综合服务信息平台，更有效地减少人民生命财产的损失，使人们得到快捷的公共服务，从而为建设和谐社会增砖添瓦。
    应急指挥及社会综合服务信息平台的第一要素是有/无线的语音、数据、图像通信；没有通信就没有紧急/非紧急事件的受理、紧急事件的决策、指挥、处置和社会综合服务事件的协调、反馈。
    应急指挥及社会综合服务信息平台的第二要素是信息，信息权即指挥权，没有充分、准确、实时的信息就无法制定出合理的突发公共事件处置方案。
　　应急指挥及社会综合服务信息平台建设包括一套技术标准与规范、四个中心的技术支持环境、三个平台、五大应用。三个平台提供了实现四个中心、其它应急机构、现场指挥力量或现场指挥部互联互通的有/无线语音、数据、图像通道，并能在其上运行五大业务应用系统，以辅助完成业务体系所要求的业务流程与职能。技术标准与规范是应急公共服务平台的基础。
    1．一套技术标准与规范
    指为互联互通而制定的软硬件接口协议、数据格式等，用于实现本级应急决策中心与下一级应急信息系统进行语音/数据/图像互联互通、信息共享与应用协作。
    2．四个中心
    指政府决策指挥中心、先期指挥中心、便民服务中心、公共安全监控中心，通常还有移动指挥中心和灾备中心，以及其它节点的建设。一般地，先期指挥中心与便民服务中心可互为备份。政府决策指挥中心对重大、特别重大突发公共事件进行协调、决策，偏重于自然灾害与生产安全方面，而一般、较重大突发公共事件仍保持由各专业指挥部指挥、处置，只有当需要跨区、跨机构协调时，由政府决策指挥中心进行协调。
    3．三个平台
    指信息资源平台、网络通讯平台、应急管理公共服务平台。
    信息资源平台是应急指挥及社会综合服务系统最重要的组成部分，包含了空间信息、针对单位的预定义方案、应急公用信息等信息资源建设，以及信息资源的采集、审核、录入、维护、更新、共享。
    网络通讯平台构建了各个中心和节点的公共有/无线语音、数据、图像通道，使之互联互通；
    应急管理公共服务平台构建了公共的应用通道，是与具体职能部门业务无关、支撑市级应急指挥系统和连接各个专业应急指挥子系统的开放性基础设施，为专业应急指挥子系统和全市应急指挥系统提供各类资源（包括基础信息资源、各专业信息资源、服务资源等）的安全交换、共享与整合服务。公共服务平台使应急指挥及社会综合服务系统成为一个可扩充的框架。
    4．五大业务应用系统
    将辅助完成应急预案所定的业务流程和职能：监测监控/预测预警（平时）、应急准备/规划/保障（平时）、应急响应（指挥/处置/支持）（战时）、恢复/评估/分析（平时）、社会综合服务、监督监察。
    监测监控/预测预警应用系统包含了技防报警接入、自然灾害预警系统接入、重大危险源监控系统、企业安全生产管理信息系统、职业安全卫生综合数据库系统等。
　　应急保障、准备、规划应用系统包含了预案管理系统、应急保障系统、应急规划系统、应急资源动态管理与调配系统、危险品动态监控与管理系统、训练与演习系统等。
    应急决策、指挥、支持应用系统包含了政府临机决策支持系统、专业应急指挥系统、应急处置系统、移动指挥系统、事件查询与监控系统、手持移动信息系统、GPS应用系统等。应急恢复、评估、分析应用系统包含了应急事件时空数据挖掘分析系统、战后评估系统、 安全评价与风险分析系统等。
    社会综合服务应用系统完成非紧急事件的统一受理、分发处置、信息反馈、跨部门协调。
    监督监察应用系统，对应急指挥及社会综合服务的业务流程进行全过程的监督监察。

    目前，各地正掀起中小型城市应急指挥与社会综合服务系统的建设高潮，本文基于我们所进行的中小型城市（区域）应急指挥与社会综合服务系统规划的经验，提出一个业务体系和信息平台框架，以抛砖引玉。