以公共服务为中心的电子政务业务参考模型

吴晓敏 穆勇 王薇 刘守华

    长期以来，由于我国对电子政务的目标、业务模型、总体架构缺乏研究和设计，大量的资金进入了以技术为中心的立项—投标—购买设备—闲置或大材小用的往复循环，电子政务建设成了投入大见效小的典型。本文在借鉴美英等发达国家电子政府的策略和总体架构的基础上，结合国情，探讨以公共服务为中心的电子政务业务参考模型。

　　一、以公共服务为中心的电子政务业务参考模型概述
    公共服务是使用公共权力或公共资源满足公民及其组织的基本直接需求的社会生产过程。公共服务的实现形式与实现手段是多样的。在实现公共服务的整个过程中，政府必须承担最终责任，保障公共服务的提供和绩效。
    以公共服务为中心的电子政务，就是站在建立服务型政府的角度，分析政府公共服务的目标、服务对象、任务、实现形式与手段，结合信息化的手段，以满足公共服务需求为导向，依据相关的政策法规，对政府的职能和业务进行梳理，以政府提供的公共服务为目标进行业务整合和重构，并将现实的政府公共服务职能、目标和任务映射为信息化语言。下面参考美国政府FEA体系架构业务参考模型，设计以公共服务为中心的电子政务业务参考模型。
    参考模型从政府提供什么公共服务、以什么方式和手段来提供、政府对公共服务目标与提供方式的支持和监督以及完成目标需要的政府资源等方面去分析政府的职能和核心业务，建立政府提供的直接公共服务与间接公共服务之间的支撑关系，从服务内容、服务提供方式、服务支持与监督、政府资源管理四个面描述业务参考模型，在此基础上完成以公共服务为中心的电子政务业务参考模型的顶层设计。
    业务参考模型的“服务内容”指政府履行公共服务职能所提供的公共服务项目或产品，体现政府作为公共利益的代表者所承担的服务使命和宗旨，如公共卫生、公共教育、社会保障等公共服务；“服务提供方式”指政府实现服务内容的途径、形式与手段，如依法行政、经济调控和市场监管等；“服务支持与监督”指政府履行公共服务职能的运行环境，如政府为支持公共服务所需的政策法规、公共财政支持和检查审计等；“政府资源管理”指政府为实现公共服务需要的内部资源，如政府行政管理、人力资源、财政管理、物资管理、信息和技术管理等。
    在完成业务参考模型顶层设计的基础上，再以政府公共服务为主线，从服务内容、服务提供方式、服务支持与监督、政府资源管理四个面分析政府的基本职能和具体职能，整体梳理和描述与公共服务相关的政府业务，打破政府部门的行政划分，以服务为导向聚集那些与提供服务、完成某项服务、对服务的支持和监督以及需要的政府资源等相关的业务和信息，形成各政府部门为完成某项服务协同工作的业务模型。

　　二、业务参考模型设计实例
    下面以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中关于公共服务的内容为例，设计以公共服务为中心的电子政务业务参考模型。

面向公共服务的电子政务业务参考模型

　　在以上业务参考模型中，服务内容是《建议》提出的公共卫生和医疗服务、农村公共卫生、基本医疗服务、社会保障、就业服务、公共文化等公共服务；服务提供方式是依法行政、依法监管和政府财政援助；服务的支持与监督是政府工作控制和监督、公共财政以及政策法规与标准；政府资源管理包括政府行政管理、政府人力资源管理和政府信息和技术管理、电子政务等。
    在完成业务参考模型顶层设计的基础上，从《建议》提出的公共服务出发，梳理为完成以上公共服务法律政策所赋予政府的基本职能和具体职能，找出与履行职能相关的政府业务，完成业务所需的具体事项和信息，以及业务和事项涉及的政府部门，从而建立起以《建议》提出的公共服务为导向，将相关政府业务、信息、政府部门有机整合在一起的电子政务业务参考模型。
    下面以民政部、卫生部、财政部等部委联合实施的农村医疗救助为例，分析实现该项公共服务业务涉及的相关政府职能、业务和事项，建立相应的电子政务业务参考模型。

　　服务内容面
　　　　公共卫生和医疗服务　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　农村公共卫生　　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　　　农村医疗救助　　　　　　　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　　　救助对象　　　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　　　救助办法　　　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　　　救助申请审批程序　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　　　……
　　服务提供方式面
　　　　政府财政援助　　　　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　农村医疗救助服务　　　　　　　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　申请　　　　　　　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　审批　　　　　　　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　　　……
　　服务支持与监督面
　　　　公共财政　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　农村医疗救助基金的筹集和管理　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　中央财政拨款　　　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　地方各级财政拨款　　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　社会捐赠及其它资金　　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　政策法规与标准　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　政策法规制定与修改　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　　　医疗救助政策的制定　　　　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　《关于实施农村医疗救助的意见》制定与修改　事项
　　　　　　　　　　……
　　服务资源面
　　　　财政管理　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　医疗救助资金的财务监管和审计　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　医疗救助资金按时拨付　　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　医疗救助资金合理使用　　　　　　　　　　　事项
　　　　公务员队伍建设　　　　　　　　　　　　　　　　　　职能
　　　　　　业务绩效评估　　　　　　　　　　　　　　　　　业务
　　　　　　　　医疗救助工作的调查评估　　　　　　　　　　事项
　　　　　　　　　　……
    参考模型以实施农村医疗救助业务而不是以部门为主线来梳理政府业务。实施农村医疗救助是政府实现农村公共卫生职能的一项具体业务，是政府面向社会的一项公共服务。对应于服务内容面的公共卫生和医疗服务职能，具体业务是农村医疗救助，涉及申请和审批等相关事项。该业务以政府财政援助的服务方式提供，通过本人申请和民政部、卫生部等部门审批；在服务支持与监督面，建立农村医疗救助基金，通过公共财政支持实现，涉及中央、地方等财政拨款和社会捐助等事项。通过制定《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》获得政策支持；在政府资源管理面，通过政府财政管理，对医疗救助资金的按时拨付和合理使用进行财务监管和审计。通过对医疗救助工作进行调查和业务绩效评估，对相关公务员进行管理，以更好地开展农村医疗救助工作。
    以上案例通过梳理实施农村医疗救助服务的实现流程，分析民政部、卫生部和财政部在农村医疗救助业务中的职能、业务和相关事项，从而建立起以实现农村医疗救助业务为中心的业务参考模型，它体现了围绕农村医疗救助业务的政府服务提供、财政支持和监督等之间的关系，为建设以服务为中心、跨部门的电子政务应用提供了依据。

    以公共服务为中心的电子政务业务参考模型以政府公共服务为主线，梳理和整合与公共服务的提供、实现服务的途径和方式、完成该公共服务相关的支持和监督以及需要的政府资源相关的政府职能和业务，建立起政府直接和间接提供的公共服务之间的有机联系，实现了以公共服务为导向的政府业务重构，为建设跨部门协同工作的电子政务提供了业务参考模型和信息基础。

    （作者：吴晓敏 国家信息中心高级工程师、中国信息协会特邀专家；穆勇 北京市信息资源管理中心副总工、博士；王薇 北京市信息资源管理中心；刘守华 原总后物资油料信息中心主任）