我国电子政务组织管理体系的构想

广西壮族自治区新闻出版局 杨伟晔

    电子政务建设是一个复杂的电子工程，更是一个复杂的管理工程，是技术、业务和管理的统一体。没有合理的电子政务组织管理体系，也就无法高效地实现电子政务建设的目标。目前，我国电子政务组织管理体系的建设已滞后于电子政务发展的要求，体制性障碍已经显现，并制约着电子政务的发展，因此迫切需要研究和探索我国电子政务的有效组织管理模式，为构建电子政务组织管理体系提供理论支持。

    一、我国电子政务组织管理体系的现状
    一直以来，我国都将电子政务建设工作作为国民经济和社会信息化的重要组成部分列入信息化建设管理的范畴，也成立了电子政务建设的领导、协调、指导、实施等工作机构，在推进电子政务建设中发挥了重要作用。
　　在中央政府层面，国家信息化领导小组是电子政务的领导机构，其下设的国务院信息化工作办公室是电子政务的规划、指导机构。为了便于协调电子政务工作，国务院成立了电子政务建设协调小组，负责研究和协调电子政务建设中的重大问题，并将具体工作交由国务院办公厅牵头办理，业务系统和信息库建设则由各部门按照分工组织实施。在这样的管理体系中，电子政务管理的职能相对分散，各政府部门具有较强的独立性和自主性。在地方政府层面，电子政务的组织管理机构设置比较复杂，大部分省市都与中央对口成立了信息化领导小组和相应的办事机构，但负责电子政务建设工作的部门不尽相同，有的是信息化工作办公室、信息化委员会、信息中心等专业机构，有的则划归某一政府部门管理，例如政府办公厅、计划部门、信息产业部门等。在管理体制上大都还是协调、规划、建设、监督相分离，没有形成集中管理模式。
　　随着电子政务建设的深入，对电子政务建设的认识也不断提高，“电子政务建设的关键在于政务而不在于电子”已成为共识。因此，近年来，电子政务管理职能逐步向具有政务综合协调能力的部门，即政府办公厅（室）转移。

    二、我国电子政务组织管理体系存在的主要问题
    1．管理主体不明确。我国将电子政务建设纳入国民经济和社会信息化建设中进行统筹规划，没有设立专业的电子政务管理机构。在中央政府，虽然成立了电子政务建设协调小组，但这不是一个真正意义上的电子政务管理主体，只是一个指导和协调的临时机构，在电子政务管理方面作用不明显。在地方政府，虽然有各种各样的电子政务建设和推动机构，但也没有明确哪一个机构来统筹实施电子政务的管理职能，规划由信息化办公室制定，项目由计划部门审核，协调由办公厅牵头，形成了多头管理的局面。同时，中央的电子政务管理机构与地方政府电子政务管理机构没有形成垂直的上下级关系，从而削弱了中央对地方的约束力、协调力和指导力。
    2．职能设定不完善。我国电子政务管理职能的设定存在比较明显的缺陷，突出表现在以实施电子政务工程为主体的建设性职能很强，而以统筹规划、指导协调、计划审核、监督评价为主体的管理性职能很弱。职能是机构存在的前提，电子政务管理职能不明确，直接影响机构、编制、人员的落实。在我国绝大多数的政府机关中，电子政务建设尚处于没有机构、没有编制、没有专业技术人员的“三无”状态之中。长此以往，将不利于我国电子政务事业的发展。
    3．管理授权不到位。我国各级政府都成立了相应的机构从事电子政务的规划、协调和组织实施工作，但开展电子政务管理工作还缺乏必要的行政授权和立法支持，致使这些部门缺少管理的权力和权威，对其制定的规划和标准难以推行，各部门的电子政务建设仍然各行其是，跨部门的系统整合和资源共享举步维艰，电子政务尚存在“管”而不“理”的问题。
    4．约束激励机制不健全。我国电子政务建设尚未建立有效的约束和激励机制，存在约束不力、激励不足的现象，而核心问题在于没有建立监督体系和绩效评估体系。因此，既没有对不顾成本的借电子政务之名、树个人政绩之实的“政绩工程”进行监察，也没有对不按统一要求、忽视标准、垄断信息或在电子政务建设上无所作为的部门进行检查督促。同时，由于缺乏对广大电子政务工作者积极的考核评价，也极易挫伤电子政务推进者和实践者的积极性。

    三、构建我国电子政务组织管理体系的设想
    构建我国电子政务组织管理体系必须从国情出发，综合考虑行政体制现状和电子政务建设的实际，按照电子政务建设的规律，着重解决电子政务的决策、规划、资金管理、基础项目建设、跨部门协调等核心问题，在管理职能、组织机构、运行机制上进行科学的设计，将电子政务纳入规范化管理之中，保障电子政务建设的健康发展。
    （一）管理职能的设计
    电子政务管理职能的设计要满足政府对电子政务管理的要求，在管理的性质、内容和过程上给出明确的界定，形成一个完整的互相联系、互相渗透的职能体系。
    1．规划职能。电子政务组织管理机构应担负研究和制定电子政务发展战略，制定电子政务建设总体规划和阶段性目标，制定并推行电子政务建设标准。
    2．协调职能。电子政务管理机构应负责协调总体规划、公共标准、公共平台与个性化业务系统的关系；组织协调跨行业、跨部门电子政务系统的建设；协调各政府部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系；协调机构改革、职能转变与电子政务建设配套进行的关系。
    3．计划职能。电子政务管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各政府部门的电子政务建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限的行政资源，实现电子政务的预定目标。
    4．建设职能。电子政务管理机构应当承担全局性、基础性电子、公共性政务工程的建设、管理和维护工作，为各级政府机关电子政务应用系统的建设奠定良好的基础。这些基础工程包括电子政务专网平台、国家政务PKI/CA系统、政府门户网站、国家政务综合资源库等。
    5．立法与执法职能。电子政务的发展需要有一个良好的法制环境，电子政务的监管也应纳入依法行政的范畴。国家级电子政务管理机构应根据管理的需要，适时颁布加强电子政务管理的行政法规，并组织研究、草拟有关电子政务的法律，依法提请全国人大审议，推动电子政务法律体系的建设。地方各级电子政务管理机构负责依法履行对电子政务活动的监管职能。
    6．监督与评价职能。电子政务管理机构应具有对电子政务建设监督的权利，建立监督体系和长效工作机制，实施对电子政务建设工作的监督与检查。电子政务组织管理机构负责研究和建立电子政务绩效评价体系，客观公正地评价电子政务建设的成效，推动电子政务的发展。
    （二）管理机构的设计
    电子政务管理机构的设计是组织管理体系建设的重要环节，必须以管理职能作为基础和依据，根据系统论原理，从决策系统—执行系统—监督反馈系统—咨询系统设置来考虑分工，明确机构的任务和职责范围，确保管理职能的正常履行。
    一是强有力的领导机构。领导机构是电子政务管理的决策部门，应具备足够的权力来指挥、协调各政府部门开展电子政务工作，因此领导机构的首脑应为政府的最高领导人。领导机构还应是一个综合性议事机构，将掌控人、财、物等基础资源的政府部门纳入领导体系，提高电子政务建设资源配置的效率。
    二是高效的管理机构。电子政务管理机构是承担具体管理职能的部门，对电子政务领导机构直接负责。政府应适当地将电子政务建设的管理职能授予该机构，并保持机构的稳定性。在宏观上，电子政务管理机构通过综合性的领导机构来推动和协调不同政府部门的电子政务建设；在微观上，通过建立有效的电子政务项目审核、资金管理、监督评价等工作机制，强化电子政务管理机构的监管权力，使电子政务管理机构能够坚决执行领导机构的决策，承担起管理和推进电子政务建设的重任。
    三是强大的技术支持机构。对于一级政府的电子政务建设，涉及到许多基础性的建设项目。从安全性角度考虑，这些项目的建设和管理都不应完全由企业来承担，政府应有足够的技术力量支持这些项目的规划、建设和管理。因此，有必要在电子政务管理机构下设立一个技术部门来承担此项工作。由于该机构主要是为政府部门服务，为了保持机构、人员的稳定性，可以参照事业单位进行管理。
    四是完善的执行机构。电子政务的执行机构应渗透到政府的每一个组成部门中，在业务上服从电子政务领导机构的领导，接受电子政务管理机构的管理。各政府组成部门可根据本单位的业务需求来决定电子政务工作机构的规模，但原则上要求各单位的一把手亲自主管本单位的电子政务建设，并将电子政务建设的绩效列入对主要领导的考核目标，激励各级领导重视电子政务建设，增强电子政务建设的执行力。
    根据我国现有的行政体制和电子政务建设的发展现状，成立独立的专业化电子政务管理机构的条件尚未成熟，因而可以采取循序渐进的方式，在原有组织框架下进行改革，着重解决领导方式、机构设置和职能授权等问题。在具体形式上，可以考虑将电子政务协调小组改为电子政务推进领导小组，直接由国务院总理负责。将“协调”改为“推进”，重在突出政府在电子政务建设中的决心和主动性。电子政务推进工作领导小组成员由政府办公厅、发展与改革委员会、编制管理（人事）部门、财政部门、信息产业部门、审计部门、监察部门等单位的主要领导构成，提高电子政务的决策效能和对电子政务的监管效力。电子政务推进工作小组下设电子政务推进办公室，作为电子政务的专业管理机构，设于政府办公厅内，由办公厅一把手直接负责，承担电子政务管理的具体职能。设立电子政务技术服务中心，作为技术支持机构，承担电子政务的研究工作及全局性、基础性、公共性电子政务系统的建设、运行及管理维护工作，并由电子政务推进办公室直接领导。国务院各组成部门成立相应的电子政务领导和工作部门，延伸电子政务的执行机构，在业务上接受政府电子政务推进工作领导小组的领导。各地方政府则参照设立相应的机构，形成全国一盘棋，保证电子政务管理的执行力。
    随着各方面条件的成熟，电子政务管理机构应逐步向专业化发展，例如，成立电子政务建设委员会，下设不同的专业管理委员会来履行电子政务管理的职能，以相对稳定的机构来承担长期的电子政务管理、建设及推进工作。
    （三）运行机制的设计
    良好的运行机制是电子政务管理规范化的保证。在运行机制的设计上，应着重于健全制度和规范办事程序，让电子政务管理工作在电子政务建设中发挥积极作用。电子政务管理机构实现其管理职能的核心运行机制有：
    1．规划预算机制
    电子政务管理机构根据经济、社会及信息技术的发展现状，在充分调研论证的基础上，提出电子政务建设的短期、中期和远景规划，并依据规划制定年度电子政务建设的资金预算，提交电子政务领导机构进行审定。重大的规划和预算提交同级人大审议，进一步确立规划的合法地位，保证规划的严肃性、权威性和延续性。
    2．项目管理机制
    项目管理机制可以规范电子政务建设项目的申报程序，保障有限的财力对电子政务项目合理的投放。在制度的设计上，电子政务管理机构负责对各政府组成部门提出的电子政务建设项目进行审核，依据电子政务建设的总体规划，根据工作的重要性和需求的紧迫性合理安排项目，并将计划建设项目所需资金列入年度电子政务建设的总预算。对于全局性、基础性电子政务建设项目，则由电子政务管理机构组织专业队伍进行可行性分析，在充分论证的基础上立项，报电子政务领导机构审批，列入规划，经同级人大审议后实施。
    3．业务协调机制
    业务协调机制应采用一种集中式的协调。它与电子政务的集中式管理相对应，将电子政务建设中的协调工作转化为一种有目的的行政组织行为，必然会极大地提高协调的效率。在具体的协调工作中，建立灵活高效的协调机制，将传统的被动式协调转变为主动式协调，即当环境变化触发协调需求时，电子政务管理机构能够迅速启动协调系统，开展协调工作，并根据协调的复杂性和难易程度，合理组织、调配协调力量，必要时还要成立由相关业务部门人员组成的协调工作组，在电子政务管理机构的统一领导下，有序地开展业务协调工作。
    4．监督评价机制
    电子政务管理机构作为监督的主体，根据工作需要，协同监察、审计、公安等部门，依法对各政府组成部门开展监督检查工作。将监督与考核相结合，通过建立量化目标考核体系，监督各政府组成部门在执行电子政务建设任务、规划、标准等方面是否达到预定的目标，并将考核目标列为部门主要领导的政绩考核项目，规范电子政务建设工作。电子政务管理机构应组织有关政府部门、科研机构研究建立科学的电子政务绩效评价体系，在社会公众的评价体系中，应以行政效率和群众满意度作为评价的重点；在政府内部评价体系中，则以电子政务系统的应用水平作为评价的重点，两者相结合建立等级评价制，通过级别的晋升来实现对电子政务建设的激励。

    对于建立何种电子政务组织管理体系更有利于推动电子政务建设，目前国际上尚未有一个成熟的模式，但建立紧密型的组织管理系统，采取自上而下推动的策略，是发达国家电子政务建设取得良好效益的成功经验。我国正处于电子政务建设的快速发展期和基础建设期，应积极吸纳和借鉴领先者的经验，以电子政务组织管理体系建设为基础，加强对电子政务工作的管理，以合理的成本实现预定的目标，达到预期的效益，推进电子政务建设的可持续发展。