如何做实电子政务规划

白　柠

    近年来，随着对电子政务的投入越来越大，对加强电子政务规划、提高整体效益的呼声也越来越高。从一些地区或行业的电子政务规划看，大多仍是采用其他专业领域规划的模式：阐明指导思想、规划原则，提出主要任务、重点工程和配套措施等。这样的规划往往篇幅很长、内容很多，但总令人觉得与期望中的“顶层设计”有距离，也使电子政务规划比其他专业领域的规划更容易受到“虚多实少”、“操作性不强”之类的评价。显然，这种电子政务规划所提供的指导已经不能适应电子政务建设发展的需要。
    2006年是“十一五”的开局年，新一轮的电子政务规划和建设工作已经展开。如何结合信息化的特点，突破传统的规划模式，把电子政务规划做实，不仅是一个研究性课题，更是一项迫切的工作。

    一、传统模式规划之惑
    通过明确目标、原则，提出任务和措施，传统模式下的电子政务规划作为一个庞大的工作计划，基本上是比较完整的。但对于电子政务的发展建设来说，仅止于此是不够的。
    首先，传统的电子政务规划过于宏观和原则，如同对所要构建房子的全景缺乏实质性描述。这样，在部门利益的驱动下，你建房顶、我开天窗似的重复建设、信息孤岛等等也都在所难免了。有学者认为，由于规划与具体的工程实施缺乏有机联系，其间存在非常大的自由空间，强化了各部门建设方案的独立性，最终使规划被分割扭曲，也不利于减少不必要的投入。一些直接从事电子政务的管理者对此现象洞若观火。笔者曾到某区调研其电子政务规划情况，其负责人坦言，他们正在着手编制两个版本的全区“十一五”电子政务规划，一个是传统式的规划，用来发文件，另外一个是用来指导实际建设的规划，架构清晰、有可操作性。他认为，只有两者结合起来，整个电子政务规划才变得比较实在、具体，规划的实施才比较可控、可行。
    其次，尽管某个地区（部门）的政府在理论上是一个整体，但由于其所属各部门（机构）的目标多元、专业多样，在传统的电子政务规划模式下，难以做到业务的整合与优化。在实际工作中人们经常发现，每个部门从其业务需要出发提出的建设需求都是有必要的，但如果顺应每个部门的需求和业务流构建信息系统，相关部门的信息系统之间就非常容易出现重复建设或者“烟囱林立”，换句话说，就是信息系统的规划建设使各部门业务关系中不尽协调的部分成为显性矛盾。解决这种矛盾与政府机构的设置和职能的划分调整有极为密切的关系，非常难以进行整合优化。通过电子政务规划来“越俎代庖”似乎勉为其难，但完全避而不谈也是一个缺憾。
    的确，构建一个既能体现发展战略、明确工作计划，又能在梳理业务流程和信息资源的基础上确定应用框架和基础设施架构的电子政务规划，确实存在非常大的难度，对规划研究制定者的挑战也非常大。但通过调整编制规划的思路，改变原来的模式，应该还是可以把电子政务的规划做得更实在一些。

    二、做实电子政务规划的几点考虑
    1．统分结合、分层设计
　　一个区域或领域的电子政务规划，由于涉及的部门众多，业务关系复杂，单凭一个总体规划是难以做实的，因此可以通过设定若干规划层次，将原本一个规划难以理清的问题分解到不同层面去细化。
    比如，区域性的电子政务规划可以有3个层次的规划互相配合：第一个层面是本区域电子政务的总体规划，作为一个全局性的部署，明确整个区域电子政务的总体架构，重点是明确集中建设与分布建设的分工，确定重点发展的业务领域；第二个层面是对总体规划确定的重点业务领域分别进行规划，优先对诸如人口管理、税收管理、土地管理等比较稳定和关键的业务领域进行统筹规划。第三个层面是部门级的规划。各个部门按照上一层次规划的要求，结合自身的业务情况，制定一个以总体框架、实施步骤为主要内容的规划。当然，三个层面的规划必须要通过某种管理机制实现互相衔接。
    实际上，规划层次的分解既是一个战略规划的过程，梳理了业务领域重点，也是一个任务分解的过程，将一些能够集中统一建设的内容明确下来，将各部门应该承担的任务作了限定，也留有空间，形成一个内在更为统一的规划体系。
    2．着眼业务，注重信息资源的规划
　　电子政务依托于政府的业务，承担着“优化业务流程”的使命，也面临着政府职能不断调整带来的业务变动的风险。因此，对业务的梳理就成为做实电子政务规划的前提。
    只有在每一个层次的规划上确定并围绕关键、稳定业务进行统筹规划，才有利于保护投资、规避风险以及确定建设中的轻重缓急。承认各部门信息资源的所有权，但更强调其公开特定信息的义务，从业务协同和信息资源着眼而不是从部门着眼，在一定程度上可以促进相关部门主动进行业务上的衔接与配合。可以说，电子政务规划甚至电子政务建设最具有价值的成果之一就产生在这个过程：辨识关键业务、确定业务的优先级、梳理业务需求和优化业务流程等等。当然，这个过程会使部门之间的不协调和矛盾显性化，但矛盾的凸现也将推动业务的调整优化。对电子政务本身而言，这样就可以形成工程实施建设前的协调机制，而不必在系统各自建好后再去解决业务不能协同、信息难以共享等复杂问题，使电子政务规划真正成为各部门统一认识后可以依照操作的“行动指南”。
    3．重视技术架构，加强标准化
　　一个足够“实在”的电子政务规划，应该有清晰的应用蓝图和明确的技术架构。传统的电子政务规划偏重于文字描述，对技术架构考虑不够。因此，在业务规划比较清楚的前提下，对技术架构应尽可能给予详尽的确定，特别是细化网络、身份认证等共性需求和统一平台的规范。在应用层面，也应明确各项应用的主要指向和目标，特别是一些跨部门的应用，同时要对各项应用之间的逻辑关系作清晰的梳理和划分。此外，应在电子政务规划的整个过程中考虑“标准化”问题，一方面充分利用已有的标准，另一方面对新的标准提出需求，使电子政务的规划过程同时成为电子政务标准的确定过程。这正是所谓的“以终为始”，以实施和操作反过来思考规划和标准，以效果和收益反过来看规划和投入，体现这样思路的电子政务规划应该更具有可行性和可操作性。