推进政府IT外包需要制度创新

上海市信息化委员会 白 柠

    外包作为一种现代商业模式，在欧美等发达国家中已经成为潮流。其中，IT（信息技术）业务的外包更是受到国外企业的青睐。有数据表明，到2003年底，超过52%的欧美企业选择了外包，其中企业IT业务的外包占24%以上。此外，埃森哲咨询公司2004年1至2月进行的一项调查显示，有60%的受访企业将IT部门进行了外包。尽管也有诸如摩根大通提前解除与IBM签订的一项总额逾50亿美元的IT外包合同等外包收回（或曰“逆向外包”）案例，但总体而言，IT业务外包仍然是众多企业的主流选择。

    一、政府IT外包的尴尬
    IT外包同样也适用于政府。比如，美国亚利桑纳州政府将驾驶证管理信息系统外包给IBM，政府不投一分钱；IBM从每个驾照发放中提取1美元，逐步收回投资。在香港，2003-2004年的政府信息服务外包项目比率为84%，开支比率占89%。在内地，北京市政府则以“统筹负责制”的方式交由首都信息发展股份有限公司建设首都公共平台网络，并负责网络运营及一些应用系统开发等。
    但总体上，国内政府机关推行信息化服务外包还在探索之中；政府机关的信息系统基本上仍以自建、自管为主。笔者曾参与了对数十家政府部门关于信息化服务外包的调查，从调查结果看，尽管有近1/3的政府部门对其部分IT业务实施了外包，但从其外包的层次和范围看，绝大部分还只停留在PC等设备维护外包的低层次，与业务应用外包乃至资产、人员转移的战略外包有较大差距，而且在体制机制、操作方案和制度安排上还有许多障碍和问题。如果不进行制度上的创新和改革，政府的IT外包很难健康发展。
    有人形容说，外包就像成年人谈恋爱和结婚，任何一方不成熟，就很难保持婚姻的完满和长久。然而，可以说目前政府对IT外包既缺乏“谈恋爱”的动力，也缺乏把握“婚姻”的能力；即使有成熟的外包服务商抛来绣球，却因为对方“不解风情”，最后只能是一厢情愿的单相思。
    首先，政府机关由于其自身特点，对成本并不十分关注，这与企业从降低成本的需要出发采取外包的服务模式大不相同，因此政府IT外包的动力相比企业来说普遍不足。为了解决能力、成本与业务需求之间的矛盾，政府部门往往采取增加编制和人员的方式不断扩充其IT部门（多为事业编制的信息中心），而不优先考虑采用外包的方式。这里就牵涉到政府机关IT部门设置的利弊问题。政府信息中心的存在，有其合理而有利的一面，比如能够近距离、长期研究业务的发展需求，有一支懂技术、熟悉业务的队伍来规划设计管理信息系统并负责实施；但同时也存在诸多弊端，特别是在薪酬体系难以吸引和保留优秀人才的情况下，一旦追求局部的经济效益，信息中心很容易成为外包服务的障碍。有的信息中心名义上为IT管理部门，负责将部分具体技术工作转手给IT企业，但实际上通过不公开、不透明的“关联交易”，以市场化的名义赚取利润。这种貌似合理的“伪外包”不仅完全背离了外包服务降低成本和提高服务水平的初衷，而且会误导政府信息化建设的投资决策，造成资金浪费。
    其次，政府在IT方面的管理和规划能力不够成熟，直接阻碍了IT外包策略的选择。在电子政务建设中，政府机关的信息化水平快速提高，但在IT业务和外包规划能力上仍然比较欠缺；搞不清楚自己拥有多少应用系统和IT设备的政府机关并不在少数。如果一个政府部门连信息资产管理尚且不能做好，很难想象能够对IT业务外包作出统筹的考虑和安排。这就如同对自己有什么优点和不足、想找个什么人过什么日子都不清楚，却被要求去谈婚论嫁一样，最后要么是畏葸不前，要么是冒进受苦。实际上，进行IT外包的重要前提，是实现了自身IT业务的规范管理和制定出IT外包的整体规划。只有具备这些能力，才能够按照一个完整的规划，逐步从设备维护层面的外包发展到业务系统层面IT基础架构的外包，并为资产、人员转移的战略外包打下基础。
    最后，政府实施IT外包的执行能力比较缺乏。笔者曾参加了某著名跨国公司与某政府部门关于IT外包的一次研讨会。在被问及该公司与某银行外包合同的大致情况时，原本滔滔不绝的该公司高管却三缄其口，不愿多谈，甚至对合同的厚度都不愿描述一二。的确，外包合同正是IT外包的关键所在；合同的拟订、实施和控制，正是外包执行的核心所在。合同厚度都被当作商业秘密，可见外包合同何等重要。而政府却恰恰容易忽视这个最基本的商业规则要素，总以为自己作为经济社会的管理者，拥有天然的优势地位，不大重视合同的谈判和签订，往往大而化之，粗粗拟订一些条款，从而非常容易在日后的执行中造成被动，也经常会为日后出现知识产权、服务质量等问题埋下隐患。
    更有甚者，则是完全省略任何合同、协议，直接操作实施，以致带来很大的麻烦。笔者曾接触过某政府部门一项涉及金额近亿元的IT外包项目。该项目尽管按照有关规划实施，但在模糊的权责界限下合作了两年，一直没有签订合同，逐渐引发一系列的后遗症，甚至对有关投入金额、服务范围、责任边界都无法厘清，令政府管理部门大为头痛。而且因为该项目的重要性，更直接影响了相关项目的规划、实施，对全局造成非常大的影响。这种外包着实令人捏把汗。

    二、政府IT外包的制度创新
    以上种种问题，无论是动力还是能力，实质上是由于一些制度安排的不足造成的，因此，推进政府IT业务外包，需要在以下几个方面进行制度创新：
    1．在组织结构方面，要以提升IT服务能力为最终目标，重新界定政府IT机构的职责范围，控制其规模，发挥好其在需求分析、管理服务等方面的作用，增强外包的动力。要完善考核体系，形成更合理的激励机制，努力创造一种环境，使得潜在的外部供应商与政府内部的IT部门在提供IT服务方面不断竞争，形成公开公平的竞争机制。此外，还应设立真正参与决策的CIO（首席信息官）职位，统筹规划管理IT业务及其外包。
    2．在政府信息化建设的管理体系方面，必须把外包作为优先选择的业务策略。IT外包是在充分认识与分析风险的前提下，根据实际情况作出的业务策略选择。虽然不宜搞“一刀切”，但应确立IT外包的优先地位，并在以下几个方面的制度上给予配合：一是与部门预算改革配合，细化政府机关在IT方面的预算管理，在能够进行成本比较的基础上，控制自建自管IT项目的预算支出，使IT外包优先得到预算资金安排；二是在政府采购中，把IT外包服务作为采购项目，并制定相应的采购程序、采购标准和控制方案，以公开招标等方式进行集中的政府采购，提高公开程度，以筛选出合格的外包服务商，并更大程度地降低成本；三是对IT外包服务商给予政策支持，特别是考虑对以提供政府IT业务外包服务为主的企业给予比较优惠的政策待遇，形成一批比较稳定的外包服务企业，并带动相关产业的发展。
    3．在IT外包实施控制上，应建立完善的管理体系。比如，在信息资产管理方面，应由财政、信息等管理部门共同研究制定相应的规则，逐渐完善政府机关信息资产的管理体系；在确定外包的IT业务方面，应建立一套普遍适用的准则，协调好与保密、知识产权保护之间的关系；最后，在合同管理方面，也应在政府采购的基础上，建立相对统一的规范，必要时可以通过备案制等方式，由某级政府的信息主管部门统一审定所有部门的IT外包合同，以达到控制风险的目的。