政府公共信息资源开发利用市场化战略选择

浙江大学管理学院 刘 渊　昆明市政府信息产业办公室 张 涛

    一、我国政府公共信息资源市场化的现实意义
    在我国，政府工作透明度不高一直是比较突出的问题；而缺少透明度的实质是政府信息资源难以为社会所利用。长期以来，出于安全保密或部门利益的需要，政府信息一直处于封闭或半封闭的状态，造成政府信息资源的大量闲置与浪费。改革开放以来，虽然信息服务市场的需求情况发生了很大变化，但信息资源开发以政府为主、信息系统建设为政府服务以及相关项目由政府投入的基本格局并没有发生根本性的改变。不仅如此，经过20世纪80年代以来的政府办公自动化系统、信息应用系统、“金字”系列工程和“政府上网工程”的建设，政府部门的信息采集能力进一步提高。但目前信息采集，包括市场信息采集的主渠道仍是政府部门及其下属的信息机构，使得信息资源进一步集中于政府手中。政府生产和管理的信息约占社会信息总量的80%。
    1999年1月22日，由40多个部委（办、局）共同倡议发起的“政府上网工程”正式启动。应该肯定，相对于完全封闭的政府办事过程而言，将有关事项上网改进了政府工作作风，增加了政府办事的透明度。但从现有状况来分析，政府网站的数量不够多，更为重要的是，政府网站提供的信息质量普遍较差。信息适用性不强、更新速度慢、利用率低、反馈不及时、无效链接等是当前政府网站的一些主要薄弱环节。另一方面，大部分政府网站建成后，并没有明显提高政府工作效率，反而增加了政府运行成本。政府与公众间的信息交流并没有因网站开通获得实质性的改进。
    电子政务的核心是促进政府信息资源得到有效的开发利用。政府信息资源综合了社会各方面的信息源，为社会经济活动提供了不可缺少的决策依据。政府信息资源用于管理社会，具有政府管理价值；用于满足企业经济活动的需要，具有商业价值；用于满足个人工作生活的需要，又具有提高人民生活水平的价值。如果大量的信息资源不能从政府手中及时转移到市场上，就无法充分发挥信息资源的社会效益和经济效益，我国的政府信息化建设也难以健康发展。理解政府信息的资源意义，加快政府公共信息资源市场化进程，“盘活”庞大的政府信息资源，不仅是盘活国有资产存量的特殊形式，也会拉动一个巨大的信息消费市场。这对于信息化背景下的政府、社会和企业都有很大的意义和价值。

    二、国外政府公共信息资源市场化的现状
    目前，西方发达国家在推进政府公共信息资源市场化工作中，已积累了许多的成功经验。
    1990年，美国的《公共信息准则》提出：①公众有权获取公共信息。②联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境。③联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配。④联邦政府应保护使用或要求提供信息人员的隐私权，也应保护那些在政府记录中有个人信息的人的隐私权。⑤联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政府机构都应如此。⑥联邦政府不应允许随意乱收费，以免妨碍公众获取公共信息。⑦联邦政府应保证所提供的有关政府的信息容易使用；对于各种形式的信息，都能以统一的索引来查询。⑧无论信息利用者在何地居住或工作，联邦政府都应保证他们能够通过信息网络或依照图书馆出借政府出版物那样的程序获取公共信息。该准则所适用的公共信息是指那些由联邦政府（出资）生产、编辑或维护的信息。这些信息为政府所拥有，但同时也属于公众，因此政府有义务在法律允许的范围内让公众共享这些信息。
    在美国，政府主要通过权威性的协调机构，利用经济和政策杠杆，通过对政府制订的政策加以必要的限制，引入竞争机制以及修改税收政策等措施，确保私营机构在信息资源开发战略中的主导地位。美国政府非常注重协调联邦政府和私营机构之间的关系，使两者在信息资源开发活动中建立起合作伙伴关系。政府也直接参与信息商品和服务的买或卖。美国技术与信息部（DTI）1990年编辑出版的《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》中指出，在信息市场内，对于那些已经形成了市场价格的信息，政府可按市场价格出售；对于那些尚未形成市场价格的信息，政府在最初提供给私营部门时可以只收取信息成本费，此后信息价格会逐渐上升，直到一个完全的市场价格形成为止。报告还指出，信息交易之后的信息提炼与加工应由私营部门投资完成，政府部门不要直接参与。对于可由私营部门提供的信息服务，政府部门不应在非商业性的基础之上再提供类似服务。
    在英国，信息技术咨询小组（ITAP）在其1983年的一份报告中建议，政府应主动公布所拥有的信息，把可公开的信息以交易的方式提供给私营信息部门开发利用，以此作为刺激英国信息产业发展的最重要的一步。
    由此可见，西方发达国家在政府公共信息资源开发利用中，普遍强调政府（或公共部门）和私营部门的共同参与，而市场化是政府公共信息资源开发利用的主要政策取向。

    三、我国政府公共信息资源市场化的实现途径
    目前，我国的信息服务供给和公共信息资源开发利用仍以政府为主。为了“盘活”庞大的政府公共信息资源，实现信息资源开发利用市场化，充分发挥其资源价值，满足经济社会发展对公共信息日益增长的需求，我们从市场主体—供需两方的视角提出以下建议：
    1．以需求为导向，推进市场化进程
    信息作为一种资源，其价值是根据被利用的状况来决定的，其中用户评价是衡量信息价值的主要因素。政府公共信息资源开发利用市场化必须围绕创造信息的使用价值进行。
    对于个人用户而言，由于其年龄、职业、文化程度和所从事的工作性质等特征的不同，在获取政府公共信息资源时有不同的选择和要求。而对于企业用户，由于其性质、类型、企业领导的信息意识以及企业的发展状况等要素的差异，同样对信息有着不同的需求和选择。因此，推动政府公共信息资源市场化，不仅要看信息资源本身的性质和功能，更要看用户的需求。用户需求是政府公共信息资源市场化的前提和最强劲的推动力。只有当信息资源与用户需求相适应时，才能充分激发用户的信息需求；而没有需求的供给只能是过剩供给和无效供给。
    2．转变政府信息服务机构职能，选择适应市场化要求的行政范式
    目前我国各级政府及其职能部门几乎都设立了自己的信息机构，成为政府信息资源供给的主体，负责本部门的信息化建设和信息资源系统的开发应用。信息技术的先进性、广泛性和复杂性决定了政府部门一般不可能配齐各类专业人员；政府自身网络的狭隘性也使信息机构难以留住一流的信息技术人才，造成运行维护人员的专业化程度不足，直接影响政府信息化建设的科学性、系统性和经济性。此外，我国政府信息机构基本上都属于事业单位，对政府部门通常是提供无偿服务。这种模式是过去计划经济体制下的产物，已经不适应今天市场经济条件的要求。政府信息机构没有经济上求生存的压力，也就缺乏走向市场提供有偿服务的动力，不利于信息商品化、信息服务社会化和信息机构企业化。
    在电子政务建设中，随着信息技术的飞速发展和信息系统开发应用日益走向标准化、市场化和规模化，政府信息机构都面临着重新定位、调整和改组的任务。以往人们只注意用政府来改善市场，却忽视了相反的做法——用市场的力量改善政府。实际上，市场力量是促进政府转变职能的基本手段之一。通过在政府管理中注入一些市场因素（如用户需求），可以有效地推进机构改革。同时，政府信息机构在改革中应选择适应市场化要求的的行政范式。
    3．制定相应的政策法规和管理办法，规范市场化运行
    目前，许多人主张公共信息资源管理法治化，即通过立法确立政府信息资源共享的地位、原则和保障措施，以保证在安全保密范围之外的政府信息资源的共享利用。但目前的法律法规也许只能作出一些框架性规定，对于具体领域和各种细节的限定则很难做到。制定尽可能完善的法律法规十分必要，但这是一项长期而艰巨的工作。
    因此，实现公共信息资源开发利用市场化，除了依靠法律外，更多地要依靠社会力量，如行业协会、企业等。而政府除了承担公开政府信息资源的重任，还应在这一运行体系之中扮演综合管理的角色，规范市场化运行，包括制定相应的政策措施和管理办法，扶持多元化信息服务主体，维护信息服务竞争秩序，监管信息服务效果，尤其是加强对资源开发利用过程中不正当行为的监督，保证信息的客观性、准确性，防止信息加工中的污染，以及防止信息资源的网络化共享造成对信息主体权益的侵犯和利益的损害等。