政府公开信息从有权“赐予”到有责提供，公众获得信息从被动接受到主动参与公共治理，行政过程公开从结果到全面，中国政府正加速走向开放型政府，但前面的路仍很长……

中国政府—— 快步迈向“信息公开时代” 

    ２０年前，《村民委员会组织法（试行）》首次写入了村财务公开的内容。从此，从村务公开到厂务、校务公开，到镇务、税务、政务公开，一路行来，道路渐宽……

    ２０年后，一部条例的出台，标志着中国各级政府迈向“信息公开时代”，成为继行政许可法之后政府的“又一次自我革命”。

    这部全国上下广为关注的行政法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》，已经国务院常务会议原则通过，近期将向社会公布全文。记者从有关方面了解到，为了真正把信息公开落到实处，条例预留了相当一段时间的实施准备期。

    近年来，中国政府公开的步伐越来越快，但要全面迈入信息公开时代，从观念转变到技术支持，仍有很长的路要走。

    行政权力透明运行

    数据：２００６年１月１日，中央政府门户网站正式开通。截至２００６年６月，使用“．ｇｏｖ．ｃｎ”域名的政府网站就有近１．２万个。

    河北石家庄市市民李得水与政务公开之缘，是从生气开始的。

    老李在家门口摆了个地摊儿，打算卖水果补贴家用。不曾想，刚三天城管就来了：不能乱摆摊。老李气呼呼地质问凭什么不让摆，城管领着他来到“１２３１９”城管便民服务电子屏前。滚动的电子屏，不但让老李对相关法律规定有了更多了解，消了怨气，而且为他提供了许多急需的信息：摆摊办证要求、办理程序和下岗人员优惠等等。了解到这些信息，老李租了个小门面，不到４天便办齐了开水果店的所有手续。

    一个小小电子屏，给老李带来了开店的便利，也带来了对政府的理解和信任。

    国家行政学院副研究员宋功德说，政务信息是一种特殊的公共产品，政务信息公开是政府向公众提供的一项基本公共服务。信息是决策的基础。施政越透明，公众越理解，接受度越高。这也是ＷＴＯ的透明度原则对我国政府管理提出的一项基本要求。

    目前，全国的乡镇政府和县级政府所属部门已普遍设立了政务公开栏，县级以上政府定期发布政府公报。清华大学教授于安表示，政务公开已经成为各级政府施政的一项基本制度，公开渠道更为多样，公开内容更注重服务。

    在北京一家媒体工作的万先生，经常上网看北京市政府网站“首都之窗”。他最喜欢“个人服务”栏目。有多少次违章、驾驶证扣了多少分等等，点击便知。

    他告诉记者：“网站还有政务直播、热点话题、企业办事等栏目，越来越注重服务了。”

    在黑龙江大庆市，有“２４小时不下班的政府”——“９６７６０”政务公开热线，２４小时人工为群众提供信息服务，并协调解决群众遇到的问题。

    “星星之火，可以燎原。”全国政务公开领导小组副组长干以胜说，中国政务公开经历了一个自下而上、由点到面、由浅入深的渐进过程。这是中国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡决定的。

    这些先行实施的制度，是铺垫，是试验。宋功德认为，政府信息公开条例的出台，正是对这些地方部门经验的确认和完善，并从国家层面整体加速推进。

    公开不再是“恩赐”

    数据：全国３１个省区市和３６个国务院部门制定了政务公开规定，其中，１１个省（市）制定了政府信息公开的地方性法规。

    我国第一部全面规范政府信息公开行为的政府规章，是２００２年１１月出台的《广州市政府信息公开规定》。该规定明确：政府是信息公开的义务人，公民是信息公开的权利人。

    一年多后，《上海市政府信息公开规定》出台。相对于过去政府信息“以保密为原则，公开为例外”的做法，该规章明确要求“以公开为原则，不公开为例外”。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等６方面的内容外，凡与经济、社会管理和公共服务相关的各类政府信息，特别是与市民的学习、生活、工作，与企业的投资、发展等相关的各类服务信息，都要主动公开或依申请提供。

    “以公开为原则，不公开为例外”，这一政府信息公开的基本原则，在其后各地各部门制定的相关规定中一再得到确认。

    在《中华人民共和国政府信息公开条例》起草过程，全国政务公开领导小组办公室有关负责人也明确表示，政府信息公开制度的理念是“以公开为原则，以不公开为例外”，要加强信息公开的组织建设，完善信息公开的救济制度。

    今年１月１７日召开的国务院常务会议上，该条例原则通过，对政府信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和保障等均作了具体规定。

    会议指出，推行政府信息公开，是推进社会主义民主、完善社会主义法制、建设社会主义法治国家的重要举措，是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容；并要求各地区、各部门把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题，作为政府信息公开的重点内容，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

    中国社科院法学所教授周汉华，参与了政府信息公开条例的起草。他认为条例的出台，将使我国的政府信息公开工作上两个台阶：一是公开的内容。以前主要公开办事依据、程序和结果，而条例将会拓展为全过程的公开，包括政府掌握的大量相关信息等；二是公开的定位。政府公开信息，不再是“恩赐”，而是职责，是法定的义务。

    谨防条例执行“缩水”

    数据：２００４年和２００５年两年间，上海市针对政府信息公开的申诉、行政复议和行政诉讼分别达到２５件、１８３件和３５件。

    政务公开在中国，已取得了上上下下的普遍共识。党的十六大，十六届三中、四中、五中、六中全会，均对政务公开提出要求；中办、国办专门下发《关于进一步推行政务公开的意见》。目前，国务院有５５个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及办事机构，３６个部门和单位建立了政务公开制度，各级政府政务公开的步伐进一步加快。

    然而，仍有一些问题存在。

    全国政务公开领导小组办公室负责人迟耀云坦陈：有的地方和部门政务公开不规范，随意性较大，想公开就公开，不想公开就不公开；一些部门公开的内容不全面，不细致，让群众如雾里看花，看不明白；有的甚至从部门利益出发，公开内容避实就虚，形式主义严重。

    北京大学教授姜明安认为，政府信息公开至少要突破两个“壁垒”：一是观念，一是技术。一些政府部门和官员把信息当成自己的“特权”，既不愿主动公开信息，也不愿应公民、法人等请求被动提供。信息公开制度的建立和运作，思想观念的障碍最难突破，又必须突破。至于技术上，信息公开需要专门机构、媒体、网络、电子政务等相应技术的支撑，让老百姓不但能及时获得其工作、生活和参与国家管理所需要的信息，而且是真实、准确的信息。

    他说：“这两个‘壁垒’不可能在短期内全面突破。中国政府要真正全面实现信息公开，还要付出很大的努力，还有很长的路要走。现在已经有了很好的开始，老百姓已看到了希望。”

    宋功德把政府信息公开分为三个层次：低层次的公开，只公开结果；中层次的公开，不但公开结果，还要给个说法——公开理由，包括相关法律法规、规范性文件和内部政策规定等；高层次的公开，是全过程公开。不仅公开结果和理由，而且让公众身临其境、扮演角色、参与较量，参与决策全过程。“不仅是透明政府，而且是开放政府。”

    他说，即将公布的政府信息公开条例，在实施中既要防止把不重要的信息公开、重要的藏起来的“假公开”；还要防止把信息公开的内容和对象减少的“缩水公开”。同时，要积极完善和全面实施相关救济制度，不让政府信息公开条例沦为“美丽的花瓶”。 （记者　吴兢　黄庆畅）

政府信息公开条例将带来六大变化 

    ●政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。

    ●条例作为国务院制定的行政法规，体现了国家意志和法律的权威性。

    ２００７年１月１７日，国务院常务会议原则通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称为“条例”），引起了国内外的广泛关注与好评。尽管还没有公布最后文本，可以预见，条例实施以后会给我们近年来大力推进的公开工作带来多方面的深刻变化：

    首先，就性质而言，尽管近年来一些地方和部门都在推动各种形式的政务公开工作，但许多地方仍然停留在单方面的承诺阶段，甚至在少数地方被当作某种恩赐。因此，有些政府工作人员想公开就公开，不想公开就不公开，想公开多少就公开多少，老百姓没有办法，也没地方说理。条例的制定，将把信息公开从单方面的恩赐变成申请人的权利，公众有权获得政府信息。如果政府机关再随意缩小公开的范围或者拒绝公开应该公开的信息，公众可以通过条例规定的渠道寻求救济。

    其次，就范围而言，原先的政务公开大多是办事制度公开，有些地方形象地称之为办事过程与结果的“两公开”。条例的制定，将大大地扩大公开的范围，政府机关不但要公开办事程序与结果，还要公开手中掌握的大量信息。

    第三，就程序而言，原先的政务公开程序比较简单，如公告栏、便民卡、记者招待会等，并且只有主动公开一种形式。条例规定的程序将更为多样和严格，既有主动公开又有依申请公开，既有法定公开形式，又有非法定公开形式。尤其是将实行依申请公开的引入，是条例的一个亮点和创新。

    第四，就救济而言，原先的政务公开一般都没有法定救济途径，只能采用传统的反映意见或申诉的方式，结果充满不确定性。条例将提供行政复议、行政诉讼等法定救济途径，以通过独立审查有效地解决争议，监督政府机关依法公开信息。

    第五，就配套制度而言，原先的政务公开相对比较简单，要求并不是太高。相比之下，条例将对配套制度要求更高。为实施条例，政府机关应当准备政府信息目录和公开办事指南，应当指定专门人员负责政府信息公开工作，应当在办公地点提供查阅条件，必须在时限内作出答复，应当建立违法责任追究制度等。可以说，条例的实施，将对政府信息资源管理提出全面的要求。在国际社会，政府信息资源已经被界定为一项战略性资源。相反，在我们国家，对于政府信息资源的重要性长期认识不足，采用的也是粗放的管理方式，以至于我们在政府信息的采集、管理、使用、共享、保护、公开等方面，都面临诸多问题。条例的实施，实际上是打开了政府信息资源管理的末端环节，必然会产生倒逼效应，促使政府机关完善整个政府信息资源管理制度。实际上，就政府信息资源利用、基础数据库建设、信息安全、政府信息共享、个人信息保护等问题，有关部门正在制定相关规定。条例的实施，必然会加速这一进程。

    第六，就法律地位而言，原先的政务公开大多是靠文件推动，法律效力不明或者效力等级低，一旦遇到上位法就容易产生冲突。条例作为国务院制定的行政法规，可以说是目前公开领域效力层级最高的法律依据，体现了国家意志和法律的权威性。(周汉华)

    （作者系中国社会科学院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任，国家信息化专家咨询委员会委员，中国法学会信息法学研究会副会长，著有《政府监管与行政法》、《现实主义法律运动与中国法制改革》、《政府信息公开条例专家建议稿》、《个人信息保护法专家建议稿》等著作。 ）