电子政务应用示范工程回顾及政策建议

国家行政学院　汪玉凯

    2002年8月，经科技部批准，由国务院办公厅和科技部共同组织实施的国家“十五”重大科技专项——电子政务试点示范工程正式立项。作为一项示范应用工程，该项目的跨地区、跨部门幅度之大，涉及到的应用范围之广，是以往的重大科技示范项目少有的。
　　为了更好地总结这次电子政务示范工程的经验，本文结合电子政务示范工程的实践，从总体上对其进行分析和归纳，并结合我国电子政务建设与发展中急需解决的一些带有战略性和关键性的问题提出若干政策建议，以引起有关方面的重视。

    一、电子政务试点示范工程的总体情况
    电子政务试点示范工程是我国电子政务建设中的一项重大应用工程，共包括23个子课题。除了综合性、专题性研究，如电子政务战略研究、电子政务地理信息系统等方面的研究外，还涉及中央和地方的16个试点示范单位。中央包括国务院办公厅、发展改革委、国资委、商务部、劳动保障部、科技部以及税务总局、工商总局、海关总署；地方政府包括北京、上海、浙江、深圳、青岛、四川绵阳、广东南海等。国务院副秘书长徐绍史、科技部副部长马颂德亲自担任示范工程领导小组的正副组长。工程自2002年8月正式启动以来，得到有关方面的极大关注和密切配合。温家宝总理和陈至立国务委员分别到研发现场听取汇报，视察工程进展，对工程给予了积极评价并作出明确指示。
    应该说，经过几年的示范实践，工程建设和研究、开发等都取得了可喜的成果：
    （一）在试点示范单位成功部署两个平台
    安全和应用支撑平台的研制、建设和部署是试点示范工程的重点，也是最主要的成果之一。13个副省级以上试点示范单位都能够较好地遵循国务院办公厅提出的总体思路，成功地部署了两个平台，从而形成一个完整统一的体系，为政府专网信任体系的建设奠定了基础。
    （二）重点推进了应用系统和信息资源建设
　　各试点示范单位遵循“以需求为导向、以应用促发展”的原则，高度重视关键技术的工程化实现，突出应用实效，在不同领域推进重大应用：
    1．公共监管和服务系统初见成效，对促进政府职能转变、依法行政和方便人民群众具有重要意义。
    2．宏观决策服务系统取得积极成果，为政府的科学民主决策提供了有力支持。
    3．内部办公系统整合成效明显，对提高行政效率、促进政务公开和公务员队伍自身建设具有重要意义。
    4．形成一批信息资源库，并不断充实。
    （三）积极应用国产软硬件，有效带动相关产业发展
    示范工程充分发挥政府机关、科研单位、大专院校以及民营高科技企业的优势，强强联合，开展有效的协同攻关。参与项目研制建设的单位多达100余家，国内许多企事业在参与试点示范工程中，开发研制出一系列相关的电子政务产品，满足了政府需求，开拓了市场空间，提升了自主研发能力。项目中应用了大量的国产关键技术产品，特别是大规模使用具有自主知识产权的软件和信息安全关键技术和产品。突破了很多国际上的关键技术，摆脱了受制于人、受控于人的局面。例如，科技部基于国产NC（网络计算机）建立的科技档案查询检索系统，便采用了大量的我国自主技术，从CPU到操作系统均为自主技术产品。
    通过关键技术的产品化和产品的产业化推广应用，促进了国内自主知识产权的软件、信息安全产业以及我国信息服务体系的建设与发展，增强了企业的市场开拓与竞争能力，带动了国内一批软件公司、系统集成商、网络集成商、内容服务提供商、互联网服务提供商的蓬勃发展，促进了我国信息产业的整体发展，也带动了一批高科技产业园区的壮大，推动了一批专业孵化器的建设，取得了显著的产业化成果。
    （四）为国家电子政务相关工程的实施奠定了基础，积累了经验
    参与试点示范的有些单位还承担着其他国家级的电子政务重点工程，这些部门都将试点示范工程课题与承担的重点工程有机结合起来，特别是将两个平台的标准和开发的应用系统纳入各自工程的总体方案中。例如，劳动保障部取得的成果为“金保工程”中的劳动和社会保险应用系统进一步采用基于密码技术的网络信任服务体系奠定了技术和实践的基础，同时也为开展包括就业服务和社会保险在内的劳动保障领域的各项业务积累了宝贵的经验。发展改革委的《投资项目管理系统指标体系和数据交换规范》已应用于由其牵头、有8个部门参加的“金宏工程”中。广东省将南海市在课题中建立的信息安全基础设施和电子政务应用支撑平台作为广东省外网和互联网唯一的电子政务认证平台，以提高全省政务业务和信息安全的融合程度。
    （五）试点示范工程产生了广泛的社会影响和积极的社会效益
    首先，促进和深化了政府、公众和企业对电子政务的理性认知，明晰了一些相关概念，为进一步的理论研究奠定了良好的基础；其次，促进了政府职能和业务流程的系统梳理和业务管理的科学化；第三，安全和应用支撑平台的研制和建设，使人们对电子政务的安全理念和管理与技术体系有了较系统的认识。此外，工程的实施动员实际上在引领社会力量推进电子政务，并促进了电子商务的发展和社会经济的全面信息化。

    二、示范工程在电子政务建设中几个关键环节上所进行的探索
    目前，我国在电子政务建设中遇到的普遍难点是，部门各自为政，分散建设；在需要互联互通时无法实现；资源共享程度低，重复建设；电子政务的使用效率低，等等。针对这些带有共性的难点问题，示范工程主要从以下三个方面进行了有益的尝试和探索。
    （一）运用顶层设计的思想理念，建立统一的电子政务架构
    电子政务试点示范工程的一个突出特点是，各参加试点的单位不能各行其是，必须在统一的电子政务规划和总体框架下进行。在电子政务应用示范项目启动时，示范工程领导小组根据该项目的特点，决定组建了由信息技术、系统工程、行政管理等多方面专家组成的总体专家组，承担工程总体方案的制定。该总体方案的核心思想就是所提出的“依托一个公共体系，构建两个支撑平台、重点推进三种类型的应用”，从而达到提升政府管理与服务能力的目的。
    所谓依托一个公共体系，是指遵循国家统一的技术标准和业务规范体系，依托国家电子政务统一的网络框架，建立目录服务系统、域名管理系统等；所谓建设两个支撑平台，是指通过建设可信的安全服务平台和业务支撑平台，为电子政务的应用提供保障；所谓重点推进三类应用，就是按照参与试点示范单位的不同情况，将电子政务的应用分为三种主要类型，即高层重点推进决策支持、应急指挥等；部门之间主要是推进网上协同办公、并联审批；在地市级政府，主要推动利用网络为公众提供各种便捷的服务。与此同时，总体方案还规定了所有参与示范单位的组织实施策略，如政府主导、技术支持、规范管理和注重培训等。
    （二）应用牵引，整合部门内部的业务流程，推进政府的管理创新，提高政府的管理能力和服务能力
    在电子政务示范工程中，能不能突出应用，如何推动电子政务各类应用系统的构建，不仅会影响政府管理活动的过程，而且也影响着政府管理创新的动力。在这方面，参与示范的单位在三个方面进行了有益的探索：
    一是重视系统建设中业务流程的整合，使政务与技术有机融合。这突出体现在重视应用系统开发与行政业务流程梳理的结合，加强业务规范和技术标准的研究，提升电子政务的应用效能；通过管理组织创新，打破业务部门条块信息资源的封闭和分割，解决中央垂直管理的部门与地方政府之间“条块对接”问题，实现资源的共享；将部门领导、业务人员和技术人员三者紧密结合，政务人员深度参与，保证应用系统更加符合业务需求；加强电子政务制度建设，建立长效机制，保障电子政务健康发展；建立统一高效的技术服务的支撑体系，降低电子政务的建设与运营成本等。
    二是通过电子政务的流程化应用集成，提高资源共享程度。各试点示范单位在这方面都进行了有益的探索，也积累了一些新的经验。如国办、商务部、海关总署和北京市、青岛市等示范单位，普遍新建或完善了电子公文办理、流转交换、督查督办、政务信息、值班会议等管理系统。这些数据集成，不仅为社会经济监管和科学民主决策提供了有力的支撑，也为进一步实现协同办公和信息共享奠定了坚实的基础。
    三是通过完善政府门户网站，构建网上审批和服务系统，提高政府的公众服务能力。在这方面，各参与示范的部门都进行了大胆的尝试与探索。如劳动保障部构建的网上公共职业介绍应用系统，工商总局构建的企业信息采集、传输、处理系统，上海市的社会劳保卡系统等。特别是深圳市政府的市民中心，通过统一的窗口服务，完成了由“集中办公”向“联网办公”，由“串联审批”向“并联审批”以及从“分散监管”向“系统监管”的重大转变。这些应用均已初见成效，对促进政府职能转变、依法行政和方便公众等政府自身建设具有重要意义。

    三、对未来我国电子政务建设的若干政策建议
    电子政务应用示范工作所取得的成效是明显的，但在示范中暴露出的问题，也反映出我国电子政务建设和发展中隐含着的巨大风险和问题。如何有效控制电子政务建设中的风险，真正走出一条中国式的政务信息化之路，将是我们面临的一个十分重要而关键的问题。为此，我们结合电子政务应用示范的实践，提出以下政策建议。
    1．把电子政务建设的推进战略放在政府改革战略的大格局中思考，实行管理导向型而不是技术导向型的推进策略，最大限度地规避体制风险。
　　政务信息化、电子政务建设是一项巨大的社会系统工程，需要一个比较长的过程，很难一蹴而就。电子政务建设的这一特点，决定其具有较大的体制风险，如政府机构改革、职能调整以及行政程序、运行机制的变化等，都会对已经建成的系统产生深刻的影响。例如2003年国务院机构调整中，参与电子政务示范工程的原国家经贸委被撤消，就遇到这样的情况。这就给我们提出了一个很重要的问题：像我国这样行政体制变动比较频繁、政府改革任务比较重的国家，如何避免电子政务建设中的体制风险？我们认为，我国的电子政务建设，首先要确立一种战略思维，要把电子政务建设放在政府改革战略的大格局中来思考，最大限度地规避体制风险。在此前提下，再确立电子政务的推进策略。
    就未来中国政府改革战略而言，走向“大部制”管理无疑是市场经济发展的必然结果。尽管由于我国市场经济发展的时间还比较短，实现大部制管理还需要一个过程，但我们在推动政府信息化的过程中，必须考虑未来政府管理的基本架构和发展趋势，不能只看到现在政府机构的设置，强调部门的信息化，而应该重视领域的信息化，如大农业、大交通等。否则将可能陷入信息化决策的结构性风险之中。
    按照这样的思路，我们建议，在政府信息化的推进策略方面，要突出政务管理推动，而不是技术推动。要看到决定电子政务系统成败的关键，首先是政务的整合和集成，进而是应用系统的整合和集成，而不简单的是用什么技术来实现，换句话说，只有在政务的有效整合与集成的基础上，先进技术才能真正派上用场。
    2．在地方党政机构，必须坚持电子政务一体化的整体推进方针，实现“一体化的基础建设，多元化的业务应用”，最大限度地实现资源共享，避免因重复建设、各自为政所带来的巨大浪费和潜在风险。一体化推进，必须在一体化的电子政务建设的组织框架下来实现。
    目前我国各级党政机构都在加大政务信息化建设的力度，各地也都有一些非常好的实践和探索。但由于国家没有明确和强有力的政策约束，也出现了一些值得关注的问题。其中，在网络基础设施建设方面的各自为政就是一个比较突出的问题，如许多地方党的机构、政府机构分别建设自己的网络基础设施，分别运行和维护。
　　我们认为，从我国政务信息化的总体来考虑，至少地方各级党政部门应该实行一体化的建设方针，没有必要党政分开建设。分开建设带来的结果，决不仅仅是增加财政投资、重复建设，更重要的是会给互联互通、资源共享等设置不必要的障碍。青岛市党政一体化的建设、管理模式，应该在全国大力推广。
    为此，我们建议：第一，要明确地方电子政务中一体化的指导方针，要区分情况，分类指导：对已经分开建设的地方，可以维持现状；对于没有分开建设的地方，要实行一体化的建设方针，坚决制止各自为政的现象。第二，要尽快整合、统一推进政务信息化的组织设置，改变目前各地政务信息化机构设置不规范等问题，使一体化的建设方针通过一体化的组织来实现。第三，要按照“一体化的基础建设，多元化的业务应用”，推动地方电子政务建设。一体化的电子政务建设方针，强调的是在一个地方，党政机构网络基础设施一体化；在一级政府内部，不同部门核心办公系统的一体化；这种一体化不是要取代各个不同部门的具体业务应用系统。这样不仅可以克服条块分割、部门各自为政的现象，而且对实现互连互通和资源共享也有重要的促进作用。
    3．重新鉴定电子政务网络结构的边界、范围乃至名称，尽快改变目前网络结构、名称较为混乱的状况，避免由于网络政策的模糊和不确定性，给电子政务基础设施建设造成不必要的障碍。
    目前我国在电子政务的网络划分方面还存在一些较为突出的问题。如政务内外网的边界、范围、名称等。比如，中央虽然规定政务内网只建在副省级以上，但实际上全国很多地市乃至县一级也在建内网；而这些所谓的内网大多数不是真正意义上的内网。与此相联系，全国许多地方，包括国务院各部委，实际上还存在着所谓“政务专网”的网络形态。
　　为了规范全国电子政务建设的网络结、名称、边界等，我们建议：第一，国家要对政务内网、政务外网、政务专网的内涵作出明确解释，并严格规范这几种概念的使用。第二，应该明确政务专网的地位，把国家的政务网络结构划分为政务内网、政务外网和政务专网。除了原来对政务内网和政务外网的功能定义外，应对政务专网的功能、使用范围、边界等也作出明确的规定。第三，为了节约资金，也为了更好地提高政府的服务质量，可以考虑在副省级以下不建内网，但可以建立政务专网，与外网实行逻辑隔离，方便为社会公众服务；中央部委延伸到地方的应用系统，除极少数特殊部门外，多数都应该以专网的形态延伸，以便顺利实现与地方的对接。
    4．各级政府要加快建设统一门户网站的步伐，尽快改变目前门户网站分散的局面。
    政府门户网站是社会公众获取政务信息和实现网上办事的窗口，对此应予以高度重视。这几年，通过各级政府的努力，政府门户网站建设有了长足的进步。以这次参与电子政务应用示范的浙江省政府的门户网站为例，通过此次改版，该网站可以为社会公布500多项行政许可项目和200多项政府办事指南、办理流程，还有135项实现了网上直接受理。目前，该网站已成为一个有效整合39个省政府直属机构子网站和11个市政府子网站的政府网站群，内容丰富、功能多样、风格统一，极大地提升了政府形象，方便了民众。鉴于此，我们建议国务院把目前分散的各个部门的网站整合为统一门户，规范门户网站的风格和栏目设置，更好地发挥中央政府门户网站的作用。
    5．高度重视电子政务环境建设，特别是电子政务法律制度环境的建设。
    从此次电子政务应用示范的实践来看，许多参与单位都深刻地感受到法律法规环境对电子政务应用系统运行、管理的重要性所在。比如在一些地方，虽然构建起网上办事系统，可以利用网络直接为公众提供服务，但由于受到法律法规的限制，多数还只能采取“双轨制”的方式进行管理和运行。这不仅增加了政务管理过程的成本，也给公务人员带来很多不必要的麻烦。这种现象反映出我国电子政务的法律法规环境建设还比较落后，对有些不适应电子政务管理运行特点的法律法规没有及时修订；而另一些开展电子政务所急需的重要法律，如信息公开法（或“政府信息公开条例”）、个人隐私法、信息安全法等仍然还是空白。鉴于此，我们建议，在推进电子政务的战略中，要同时把电子政务的环境建设，特别是法律法规环境建设放在重要位置，高度重视，否则会直接影响已建成的各类系统的应用，从而使信息化应用系统很难真正发挥其应有的作用。
　　（作者系国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学政府管理学院博士生导师、国务院电子政务试点示范工程总体专家组成员）

　　附：

“十五”国家重大科技专项“电子政务试点示范工程项目”通过验收

    “十五”国家重大科技专项“电子政务试点示范工程”在国务院领导的亲切关怀下，在国办和科技部领导的亲自指挥和各试点示范单位的共同努力下，经过三年的科技攻关，于2005年12月在北京通过验收。
    该项目在国家863安全技术研究成果的基础上，自主研制了我国大型电子政务系统的第一个跨地区、跨部门的安全和应用支撑平台。完成了安全支撑平台密码支持、信任服务、安全接入和安全防御四大体系和应用支撑平台业务控制、媒体控制、应用整合三大体系结构研究；突破了以密码为核心的多项关键技术和29个关键系统的研发，解决了在大型异构网络环境下的密码服务、身份认证和授权管理、业务控制、媒体控制和应用整合等多项技术问题；建立了以国办为枢纽的电子政务的信息保护和网络信任体系；进行了电子政务的标准化、系统化的适用性研究，实现了国办与13个试点示范单位的平台互联互通，并在此基础上，解决了资源共享、应用整合和业务协同等关键技术问题。各试点示范单位在两个平台上完成了流程控制、消息服务、分布式授权、决策模型、数据采集、信息交换门户和资源目录管理等中间件、应用集成和资源开发利用关键技术的研究和开发，形成了一批拥有自主知识产权的软件产品，并在“金宏”、“金税”等国家信息化重点工程和地方信息化工程中得到应用。
    该试点示范工程的实施，对解决当前电子政务建设中存在的统一标准、资源整合、安全保障等问题进行了有益的探索，带动和促进了自主知识产权软、硬件产业的发展，为我国电子政务应用、运行及管理积累了宝贵的经验。（来源：科技部网站）