我国政府门户网站问题分析与发展建议

孙国锋

    受国务院信息化工作办公室委托，赛迪顾问股份有限公司于2004年11月至2005年1月对全国政府网站绩效进行了评估，评估范围包括76个国务院部委及直属单位网站、31个省级政府门户网站、333个地级政府门户网站以及414个抽样县级政府门户网站。
    与2003年比较，我国政府门户网站有了明显的进步，尤其是在地级政府中，出现了一批优秀的政府门户网站，而且在网站的服务理念和服务功能上均有了质的改观，缩小了与加拿大、美国、新加坡等国家电子政务水平间的差距。但是，我国政府网站在总体上与加拿大等电子政务水平领先的国家相比，仍存在不小的差距。
    本文结合2004年网站评估情况，对我国政府网站存在的问题进行了总结，并提出改进绩效的几条建议。

    一、当前我国政府门户网站存在的六大问题
    1．网站定位不科学，政府网站与电子政务发展相脱节
　　网站定位是指确定网站的服务对象、服务内容和服务方式。从本次评估的总体情况来看，大多数政府门户网站在定位问题上较为模糊。例如，有的地方将政府门户网站做成了一张“报纸”，发布大量新闻，包括从商业网站上转载来的社会性和娱乐性新闻；还有的政府门户网站做成了政府机构的“宣传栏”，主要围绕政府机构和当地社会进行宣传；大量的政府门户网站将本地政府领导作为政府门户网站的最主要服务对象。
    存在这些问题，归根到底在于没有认真思考我国电子政务的发展目标，没有将政府门户网站与电子政务发展统筹考虑，更没有思考“门户”的涵义，只是就政府网站而做政府网站。网站的定位不科学，不仅影响政府门户网站自身的可持续发展，更将影响到电子政务的深入应用，影响到对信息资源的利用能力。
    2．“以政府为中心”痕迹严重，“以用户为中心”的意识没有树立
　　政府门户网站“以政府为中心”主要表现在从政府角度出发，按照政府机构设置提供服务项目；“以用户为中心”则主要体现在从网站使用对象角度发出，按照用户需求提供服务项目，方便用户迅速获取所需服务，而不需要依次造访各个政府部门。
    从本次评估结果来看，我国各级政府门户网站“以政府为中心”的痕迹依然很重。据评估统计，能够基本做到按用户进行服务分类的地级和县级政府门户网站分别占两类网站总数的8.7%和3.2%，而基本按照政府部门进行服务分类的两级门户比例分别高达48.1%和50.4%。这些数据说明，我国的政府门户网站还没有建立“以用户为中心”的意识。
    3．政务公开内容狭窄，公众真正需要公开的内容公开不够
　　从政府门户网站的内容比较来看，政务信息公开要强于网上公共服务，但是由于我国绝大多数地区缺乏相关法规作为政务公开的依据，使得我国政府门户网站的政务公开内容不够深入，所公开的主要是基本的政务信息，对公众最需要了解的政府决策信息和办事类信息公开得远远不够，公众的知情权仍有待提高。
    具体而言，网站的评估结果显示，在机构设置、领导分工、人事任免、政策法规等方面，政务公开程度相对较高，而对于深入政府内部、敏感性较强的信息和政策制定信息，如财政投资、决策公开、民愿处理及政府采购等，主要指标的得分情况非常不理想。
    4．需求把握不好，用户针对性不强，网站服务不实用
    本次评估发现，大量政府门户网站的服务内容杂乱无章，超过90％网站上的主要服务内容没有明确的用户指向。即使那些绩效较好的少数门户网站，网站的使用率也并不理想。在我国目前网民普及率不高的情况下，很多服务内容所针对的用户实际上还没有上网条件。
    总结我国政府门户网站服务项目，主要存在两个问题：第一，网站服务内容建设没有贯彻“需求导向”的原则，尽管很多网站服务项目规划得较为全面，但是很多公共服务项目好比“花瓶”，无人问津，不实用。第二，服务分类不科学，服务内容的用户针对性不强，使得用户获取网上服务较为困难。
    5．网站栏目复杂，页面布局不科学，不便于用户使用
    对比我国政府门户网站与加拿大、美国、新加坡等全球知名的政府门户网站，可以发现在栏目设置和页面布局上存在明显的差别。这些国外中央级政府门户网站的首页非常简洁，栏目设置非常有条理，但在简洁的首页后面却整合了大量的服务内容，用户使用网站寻找信息内容非常方便。
    对比而言，我国政府门户网站栏目设计普遍复杂，频道和栏目的名称含义模糊，栏目之间往往纵横交错，内容重叠。首页内容琳琅满目，两三个页面也难以呈现出全部内容，但背后却“囊中羞涩”，服务内容非常贫瘠。
    6．门户网站与部门网站内容整合度差，二者相互脱节
    门户网站是提供“一站式”公共服务和整合发布政务信息的窗口，是区域内所有政府网站的统一入口，因而对服务资源整合要求非常高；门户网站发展必须基于区域内所有政府部门网站资源的整合。
    本次评估发现，内容匮乏和信息维护难是大多数政府门户网站面临的共同难题。究其原因，根源在于政府门户网站与部门网站之间的脱节。很多门户网站的内容来自于维护人员逐一去各部门网站搜寻，因此经常出现内容缺失和更新不及时的情况；门户网站与部门网站之间并没有形成有效的协同机制，各部门信息资源无法得到有效整合，门户网站与部门网站形成了“两张皮”。从严格意义上讲，这些政府门户网站并没有发挥“门户”的作用。如何在门户网站和部门网站之间建立有效的协同机制，实现门户网站与部门网站的互动，是我国各级政府门户网站建设中存在的突出问题。

    二、改善我国政府门户网站绩效的六条建议
    1．科学定位，充分认识门户的“龙头”作用
    结合我国政府职能转变和创建服务型政府的要求，正确理解政府门户网站在电子政务发展中的“龙头”作用。电子政务的最大价值在于服务于社会，服务于纳税人。由于政府门户网站是电子政务面向公众的主要窗口，网站内容是电子政务服务绩效的最直接的体现。提供“一站式”的服务，将会使政府服务理念和行政管理制度同时得到创新。
    我们要从战略高度上认识政府门户网站在我国电子政务发展过程中的“龙头”作用，将门户网站建设作为衡量电子政务实施水平的一个重要指标；同时根据行政体制改革和电子政务发展方向，对政府门户网站进行科学的定位，促进我国政务透明度、服务满意度和政府决策的公众参与度的提高。
    2．解放思想，坚决树立“以用户为中心”的意识
    电子政务的本质是通过技术应用实现制度和管理的创新，是一种变革。为了建设人民群众满意的政府门户网站，彻底消除政府机关“脸难看、门难进”现象，各级政府必须进一步解放思想，牢牢树立以人为本和全面、协调、可持续发展的科学发展观，首先从意识上和制度上予以变革，在门户网站建设过程中坚决树立“以用户为中心”的意识，按照“以服务为中心”的原则，主动换位思考。
    3．用户需求是政府门户网站建设的出发点和落脚点
    用户需求是政府门户网站可持续发展的动力。让用户满意是政府门户网站建设的落脚点，也是维持网站生命力的保障；而对用户需要的把握是保证用户满意度的基础。因此，用户需求既是门户网站建设的出发点，也是落脚点。
    目前我国政府门户网站普遍存在用户使用率低、用户满意度低的现象。为了解决这个问题，就政府门户网站建设而言，除了树立“以用户为中心”的意识外，还必须建立门户网站的需求反馈机制，做好用户信息需求和偏好的分析，做好用户意见、建议的收集工作，做好与用户的沟通交流等。积极思考如何使政府门户网站深入人心，使政府门户网站的服务被社会所认可和接受。
    4．把握“实用、好用和够用”的“三用”原则
    按照人的生命周期规划组织网站的服务内容是发展方向，值得肯定。但就我国目前实际情况而言，我们的政府门户网站首先需要保证“大多数用户”的“大多数需求”，因此应在全面规划服务内容的同时，围绕“大多数用户”重点开发建设实用性较强的服务项目。其次，政府门户网站要好用；这一原则对于我国公众互联网应用水平普遍不高的现状而言尤为重要。“好用”主要体现在门户的栏目设置、版面布局、内容层次和浏览操作等方面。“够用”主要是体现在技术选择上，要以安全和适用为主。
    5．建立共享制度，加强跨部门、跨区域的资源整合
    政府门户网站建设的重点是内容建设；门户网站的内容需要相关政府部门协同共建；协同共建的基础是信息资源共享体系。政府门户网站可作为整合政府部门可公开信息资源的纽带，各级政府要加快建设政府网站信息资源共享目录体系，根据法律规定和为社会提供公共服务的需要，明确相关政府部门信息资源共建共享的内容、方式和责任，形成政府门户网站信息资源整合共享、共同维护等规定或制度，彻底解决政府门户网站信息资源匮乏、维护不力的局面。
    政府门户网站要以整合资源尤其是跨部门、跨区域的资源为重，通过门户网站建设，促进跨部门、跨区域的电子政务应用，切实发挥“门户”的功能，为社会公众提供“一站式”、“一窗式”的信息和服务。
    6．将政府门户网站建设与部门网站绩效评估工作相结合
    政府门户网站的发展离不开部门网站的发展；部门网站是门户网站发展的基础。各级政府应统筹推进门户网站与部门网站的建设，使门户网站与部门网站形成一个网群体系，视部门网站为门户网站的子网站。因此，建议将门户网站建设与部门网站绩效评估工作结合起来，实现本地政府网群体系的统筹发展，并且通过促进部门网站建设，有效推进门户网站的发展。在对部门网站进行评估时，可以将部门网站对门户网站的贡献程度纳入评估范围。

    结　语
    随着我国行政体制改革和政府职能的转变，建设服务型政府的理念深入人心。推进电子政务发展，既是创建服务型政府的有效手段，也是落实以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观的重要举措。坚持“以人为本、以服务对象为中心”推进我国电子政务建设，是我国行政体制改革的需要，也是贯彻科学发展观的基本要求，这不仅能够提高电子政务公共服务的用户满意度，更能够提高公众对政府服务的依赖度和信任度，是我国电子政务的生命力所在。
    电子政务本身是一个有机生命体，政府门户网站只是电子政务的一个“表现”，只有推进跨部门、跨地区、跨行业的应用，才能真正发挥电子政务的价值。如何统筹推进电子政务，从源头上和制度安排上消除各自为政、自成体系的封闭状态，值得我们反思。
　　从目前情况来看，我们认为各级政府的领导要树立加快电子政务发展的战略意识，要理顺管理体制，强化统一指挥和综合协调能力，坚决打破部门和地区局限，以需求为导向，以核心业务和资源整合为主线，跨部门联合共建。提倡按主题、按问题规划应用项目，不提倡按部门、按单位规划项目。

　　（编者注：本文虽然写于2005年初，但两年后的今天，文中所描述的许多问题依然大量存在，因此本文仍有很大的参考价值。）