转变职能 提高效能
——从国务院部门“三定”规定看中央政府机构改革
新华社北京９月７日电（记者田雨、李菲）国务院４６个部门的“三定”（定职责、定机构、定编制）规定，目前已经发布实施。这批具有法律效力的规范性文件，旨在落实中央的改革精神和国务院机构改革方案的要求，提高政府整体工作效能，推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革，抓紧制定行政管理体制改革总体方案。党的十七届二中全会审议通过关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革方案草案，十一届全国人大一次会议高票通过国务院机构改革方案。随后，国务院部门“三定”工作即行展开。
“目前，国务院机构改革方案规定的机构和职能调整已经平稳到位，改革的效果正在逐步显现出来。”参与改革和部门“三定”工作的中央编办有关负责人日前在接受新华社记者采访时表示。
转变职能：把不该管的事项交出去，把该管的事项定清楚
许多人注意到：国家质检总局“三定”规定明确，质检总局今后不再直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动。
“这次调整有望改变名牌评选由政府部门说了算的状况。”对于政府部门退出名牌评选活动，社会各界给予了积极评价。有关人士表示，政府部门对名牌产品进行评选，相当于用政府的信誉为商家作担保。由于评上名牌产品后，产品可以享受不少优惠政策，有的企业为能评上名牌甚至不惜采取各种手段，导致名牌评选的公平、公正遭到公众置疑。
不仅仅是质检总局，工商总局公布的“三定”规定也取消了相关评比表彰的事项，明确规定“不再直接办理与企业、个体工商户有关的评比达标活动和广告专业技术人员职业水平评价工作”。
“转变政府职能是深化行政管理体制和政府机构改革的核心。”中央编办有关负责人介绍说，这次“三定”中，无论是对新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，我们都结合部门的功能特点，“把政府不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项定清楚”。
基于此，按照“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，进一步减少和下放具体管理事项，取消了一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务交给事业单位或中介组织。
住房和城乡建设部的“三定”规定明确，将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府。
国家发展改革委“三定”规定明确，要及时修订调减投资核准目录，大幅度提高国家核准项目的规模（限额）标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限；国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国务院审批、核准或由国家发展改革委审批、核准外，区分不同情况由地方政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策；中央政府补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，改为国家发展改革委会同行业管理部门确定投资目标、原则和标准等并加强监督检查，具体项目由地方政府负责安排。
与此同时，按照把政府该管的事项切实管好的要求，“三定”规定有针对性地从“经济调节”“市场监管”“社会管理”和“公共服务”四个方面，全面强化相关部门的经济社会事务管理职能。
在公众关注的国家发展改革委的“三定”规定中，在减少微观干预的同时，国家发展改革委相应加强了抓好宏观调控和提升管理效率方面的职责：拟订和组织实施国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划；搞好国民经济综合平衡，维护国家经济安全；加强经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题；加强投资宏观管理，调控全社会投资总规模；完善价格管理，做好价格总水平调控；加强宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，增强扩大开放条件下国内经济协调发展的能力；促进区域协调发展，推动缩小地区发展差距；指导推进和综合协调经济体制改革，统筹综合性经济体制改革，协调推进专项经济体制改革。
“抓宏观、抓长远，减少微观事务，有利于国家发展改革委增强宏观调控的科学性、预见性和有效性。”中国社科院经济所宏观经济室主任张晓晶说。
理顺关系：力克“九龙治水”
“九龙治水”，是长期以来社会各界对部门多头管理的形象说法。国家行政学院教授汪玉凯指出：“部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题。”
以网络游戏管理为例，新闻出版总署曾被赋予“负责进口网游审批和国产网游备案”的职责，而文化部则同时被明确“负责进口网游内容审查、各地网吧监管”。这使得不少想进入这一行业的经营者颇为“挠头”：不知道应该先找谁审批，到底谁说了算？
“无论是地方各界人士，还是中央部委的工作人员，对部门职责交叉和关系不顺问题反映最集中、最强烈。群众和企事业单位也普遍感到，办成一件事很难，要找多个部门，有的还不知道该找哪些部门。职责交叉和关系不顺的问题，很大程度上影响了政府协调运转，降低了行政效能。”中央编办有关负责人坦言。
针对这一突出矛盾，这次“三定”集中理顺了有关部门在宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、涉外经贸领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域的职责交叉和关系不顺事项。
根据新的“三定”规定，明确动漫和网络游戏管理职责统一由文化部承担，电影管理职责统一由广电总局承担，音像制品管理职责统一由新闻出版总署承担；在高校毕业生就业管理方面，则明确了由教育部负责毕业生离校前的就业指导和服务工作，人力资源社会保障部负责毕业生离校后的就业指导和服务工作。
“这样一来，老百姓在政府办事会更加顺畅、便捷，少跑路、少费时，办事花销也会明显减少。”汪玉凯说。
而事实上，许多事项确需多个部门共同管理。比如食品安全监管问题，从“田间”到“餐桌”，农业、卫生、工商、质监、药监……分别“把守”在食品生产加工的各个环节。但现实的效果却正如全国人大常委会组成人员日前审议食品安全法草案时所批评的：不同的监管部门“各吹各的号，各唱各的调”，导致“十个大盖帽管不好一桌饭、八个部门管不好一头猪”！
针对这些问题，这次“三定”中也提出了解决办法，明确一件事情原则上由一个部门负责，对确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。在食品安全监管方面，明确卫生部负责食品安全的综合协调，工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门各负其责；在反垄断工作方面，明确由商务部承担国务院反垄断委员会组织、协调、指导反垄断工作的具体工作，明确发展改革委、商务部、工商总局在不同领域反垄断方面的职责分工等。
与部门职责交叉问题一样，另外一个亟待解决的问题是“权责脱节”。
“权力与责任相统一是行政管理的基本要求。”中央编办有关负责人指出，长期以来，政府运行中一直存在着一些权责脱节、重权轻责、缺乏监督，有利的事情争着管、出了问题没人负责的现象，这背后的一个深层次原因就是责任不明确，没有真正把责任落实到位。
这次“三定”在配置部门职能时，特别注重对部门责任予以明确和强化：明确住房和城乡建设部承担保障城镇低收入家庭住房、推进住房制度改革等责任；明确国土资源部承担确保规划确定的耕地保有量和基本农田不减少、保护与合理利用土地矿产海洋等责任；明确中国人民银行承担综合协调并推进金融业改革和发展、研究并协调解决金融运行中的重大问题等责任。
“明确和强化部门责任，有利于增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供了必要的依据。”中央编办有关负责人表示。
优化结构：严格控制机构编制
“严格控制机构编制既是改革的重要内容，又是巩固改革成果的重要保障。”中央编办有关负责人说，“这次改革虽然没有确定具体的精简指标，但不等于没有精简要求。”
据介绍，在“三定”过程中，各部门普遍提出了增加机构和人员编制的要求。“严格控制机构编制”在具体实践中遇到的困难可想而知。
针对这一问题，在“三定”规定制定过程中，对新组建或调整变动的部门，按照“人随事走”的原则，人员编制先随职责划转，计入新部门基数后重新核定，有减有增。其他部门的人员编制均没有增加，国务院行政编制总量没有突破。
“这里需要说明的是，‘总量没有突破’是指‘三定’后的国务院行政编制总量没有突破‘三定’前的总量，也就是说这次‘三定’没有增加行政编制。”中央编办有关负责人特别指出。
综观４６个部门的“三定”规定，在领导职数方面，严格按国务院组织法和机构编制管理条例规定，核定部门正职１名、副职不超过４名，对个别因机构整合等原因超职数配备的，允许作为特殊情况在一定时间内过渡。不再扩大部长助理和秘书长的设置范围，经批准已经设置的，职数不再增加。司局级领导职数按规定的每司１正２副核定，增设内设机构的、司局加挂牌子的、承担议事协调机构日常工作的或部分重点业务司局任务比较重的，相应核增了司局级领导职数。设置总工程师、总经济师等专业技术性领导职务严格限定在专业性、技术性较强的部门。
与此同时，在机构设置方面，这次“三定”着重强调适应部门职能转变的要求，优化结构，内部整合，精干设置。
按照“三定”规定，新组建或调整变动的部门，有关司局随职责相应划转，并按照改革要求重新整合，进一步突出工作重点，加强了宏观调控、能源管理、环境保护、重大装备振兴和信息化、人力资源、住房保障、食品安全综合监督等方面的司局。对于机构未作调整的部门，提出增设机构的，首先强调通过内部整合优化加以解决，确实需要增设的，按照精简统一效能的原则适当予以考虑。
“目前，４６个部门的‘三定’规定已经印发，下一步重点是贯彻实施‘三定’规定。”中央编办有关负责人表示。他同时指出，“三定”既要保持相对稳定，也要根据形势任务变化和改革进展情况，适时地进行调整和完善。
